城镇化进程中农民工社会保障体系构建研究

张 蕾

（河北政法职业学院 思政部，河北 石家庄 050061）

一、农民工及社会保障问题综述

1.农民工问题的认识

随着我国城镇化进程的推进，越来越多的农民离开户籍所在地，来到城市工作和生活，他们被称作“农民工”。农民工有农村户口，承包土地，却从事着非农产业。在城市，他们从事着对文化程度要求不高的体力性工作，向往着城市生活，却缺乏必要的社会保障，成为游离于主流社会之外的“边缘人”。

农民工现象出现的主要原因有：第一，生产力水平提高，产业结构的调整使得农村涌现大批剩余劳动力。根据国家统计局资料显示，第一产业占GDP比重从1978年28%下降到2008年的11%；预计到2020年我国农业产值可能仅占GDP的5%。事实上，国外发达国家农业占比都很小，其GDP贡献最大的是服务业。［1］产业结构的变化，必然使得社会劳动力从农村向第二、三产业流转，这时城市就会涌现大批农民工。第二，地区经济发展不平衡，城乡收入差距过大，使得农村剩余劳动力向城市转移。目前，东南沿海、内地各大中城市成为农民工主要的集中地。另外，城乡收入的差距也直接造成农民为了生计、家庭而走出农村。第三，农村人口比重大，大大影响城镇化进程。2007年国家统计局统计我国农村人口占全国总人口56%。而在2007年美国有3亿多人口，农民约占1%，大概有200多万，可是美国却是当今世界最大的农产品出口国。［2］因此，为了加快推进我国城镇化进程，我们需要将部分农村人口通过就业等方式转化为城市人口。

2.社会保障内容简述

社会保障是指国家和社会对生活有特殊困难的社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度，是对国民收入进行再分配的一种方式。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险、社会福利的对象是全体公民。经过二十多年的改革，目前，我国的社会保障制度是由国家、企业、个人三方共同融资，体现了责任共担的原则。这种多层次新型的社会保障体制在推进社会主义市场经济体制的发展，增进国民福利方面发挥了重要的作用。但是，随着经济、社会等方面的变化，社会保障制度也出现了明显的不适应，尤其是伴随产业结构的改变大批农民工涌入城市，如何正确解决农民工社会保障问题是维护人民切身利益和维护社会安定的关键。

3.建立完善的农民工社会保障制度的必要性

首先，加快城镇化进程的需要。农村剩余劳动力从农村转向城市对城镇化进程的推进具有重要的作用。这要求国家为城市工作生活的农民工构建适合他们特点的社会保障制度，这样才能加快他们“就地转化”，促进城镇化进程。其次，促进社会和谐稳定的需要。农民工中年轻人占有很高的比例，这样的群体既有充足的干劲、饱满的热情，同时也具有冲动、过激等行为特征。因此，建立完善的农民工社会保障制度，使农民工得到基本的社会保障有利于促进社会的稳定。再次，促进市场经济发展的必然要求。建立完善的农民工社会保障制度，可以有效地促使农民工在不同地区、行业、部门之间合理流动，使得劳动力资源得到有效配置。最后，建立一体化社保目标的需要。社会保障制度的建立和完善是一项长期而艰巨的任务，在这个过程中我们要充分重视解决好农民工社会保障问题，因为农民工是流动于城市和农村之间的特殊群体，农民工社会保障问题的解决有助于获取建立全国性社会保障制度的经验。

二、农民工社会保障制度的现状分析

改革开放以来随着城镇化的推进，越来越多的农民工走进城市为城市的经济发展贡献自己的力量，但与此同时农民工的社会保障一直处于“边缘化”的尴尬境地。

1.社会环境方面

（1）工作保障恶劣。农民工进入城市以后由于受到学历、文化程度等因素的限制就业机会降低，往往从事城市人不愿干的风险高、劳动强度大、劳动密集型的工作，这些工作使他们可能遭受到比城市居民更大的工作伤害和生活风险，这种状态需要社会保障来分担风险从而保障农民工的基本生活。

（2）农民工处于弱势地位。农民工在国家政治生活中处于弱势地位。我国基本政治制度是人民代表大会制，但当前农民工在各级人民代表大会和政治协商会议中席位不多，也就是在参政议政方面数量远远大于企业家的农民工缺乏更多的机会和途径表达自己的观点和诉求，这就要求党和国家要更加关注农民工在我国政治生活中的地位。

（3）流动性强。在我国，农村的生活水平较低、收入不高，使得农民工进入城市寻求更高的收入来改变自己的生活状态，缺乏政策支持只能在农村和城市之间来回流动。这种从农村向城市的流动并不是一次就可以完成的，这就决定了农民工每流动一次所产生的成本也会增加，因此需要社会保障能够充分重视农民工流动性的特点，从而保障他们的基本生活。

2.制度方面

（1）户籍制度。户籍制度直接导致了二元经济结构，它把城镇和农村户口进行了严格的区分，城市居民在入学、就业、收入和社保方面都远远比农村居民优越，其结果就是“经济利益由农村流向城市，形成严重的利益落差，并且强化了人们的地域观念和城乡观念，造成城乡之间事实上的不平等”。［3］

（2）政府制定的政策不完善。目前社会保障所缴费用由企业和个人共同承担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为8%。对于这样的分配比例企业和农民工个人均感到负担太重，造成了个别企业逃避缴纳保障费用，农民工个人也不愿自主缴纳。

（3）当前农民工社会保障制度不能满足农民工多样性需求。农民工群体由于经过多次流动和分化，他们对于社会的生产资料、资金、技术等资源的占有情况不同，所面临的社会的风险以及自身应对风险的能力也不同，这就使得农民工对社会保障制度的需求也存在诸多差异。

3.法律方面

一方面，立法、制度缺失。由于当前我国关于农民工权益保障所立的法位阶较低，效力等级不够高，没有很好的发挥应有的法律效力。在一些地区有关于农民工社会保障的规定，使用的大都是口号性或号召性的语言，不仅法律效力等级低，而且其权威性不够，在实践中很难执行。

另一方面，执法水平低，人员素质低，公司不按规定执法。劳动监察部门中，人员不足、经费不够、手段落后、人员素质不高等问题显得十分突出。加之劳动社会保障部门本身所涉及方面很多，对农民工问题执法常常显得力不从心，面对农民工权益受损时的行政不作为，使得农民工的合法权益得不到及时和有效的保护。

4.思想观念方面

农民工自身对社会保障认识不到位。长期以来的家庭保障模式一直在农民工头脑中根深蒂固，另外，农民工急功近利一味追求高收入，使他们不重视社会保障，因此对于当今的社会保障制度认识不够清楚，对复杂的社会保障知识学习不够，进一步使得他们利用社会保障制度进行自我保护的意识淡薄。加之他们具有流动性，经常变换工作单位、工作地点、工作性质，对社会保障尤其是社会保险心存疑虑。

三、农民工社会保障制度的基本思路与体系构建

1.国家统筹

（1）扩大社会保障的覆盖面。要想实现人人享有社会保障的目标，一是国家要出台具有吸引力的政策，提高农民工个人参加社会保障的积极性，并适当降低农民工参加社会保障的门槛。二是社会保障覆盖面的扩大，坚持社会保障的发展水平与我国经济发展水平相适应的原则，从解决制度有无的问题入手，循序扩展保障覆盖面。

（2）改革管理模式，拓宽资金来源渠道。我国对社会保障的改革方向是逐步采用企业和个人共同负担保障费，养老、医疗的社会统筹与个人账户相结合的办法。针对于农民工个人缴费部分，国家应拓宽融资渠道，建立适应社会主义经济发展需要的社会保障基金机制。

（3）建立分类分层的农民工社会保障制度。根据农民工的所从事的工作性质、收入状况、流动程度及定居情况等情况进行分类，国家和用人单位在自己的承受能力范围内按照农民工对社会保障的需求建立健全相应的制度体系，最终构建统筹兼顾、形成网络、城乡对接的分类分层的社会保障体制。

2.政策合理化、人性化

（1）降低农民工参保门槛。首先，针对参保门槛高的情况，降低缴费基数。各地要根据本地区的情况适当降低农民工缴费的基数，应以本地的最低工资为标准来规定缴费最低限，对于收入较高的农民工允许他们选择与当地城镇职工相同的基数缴纳。其次，调整征缴比例。为了增强农民工参保的积极性，可适当降低用人单位缴费比例，免去农民工个人缴费部分。最后，缩短缴费年限。针对农民工流动性大的特点，可将最低缴费年限由15年降至10年。当然，参保门槛的降低也必然会降低其领取养老待遇的标准，这需要妥善处理农民工的养老待遇。

（2）打破户籍的限制。近些年，农民工“短工化”高流动性趋势逐年明显，归根结底是因为户籍制度及各种歧视性制度，所以只有取消户籍制度逐步实现公民迁徙自由，才能让工作相对稳定的农民工在城镇落户，渐渐减少农民的数量，消除社会保障领域存在的二元现象，最终解决“三农”问题。

3.法律保障

（1）加强社会保障立法，完善劳动法律法规。目前我国劳动立法中有关农民工的最高立法是《劳动法》，其中却也存在很多漏洞。在这方面政府应加强《社会保险法》《养老保险法》《农民工权益保障法》等的相关法律政策的制定，尽快建立一个科学、严密的劳动关系方面的权益保障法制体系。

（2）加强对农民工法律援助。针对当前农民工社会保障不能有效实现的问题，积极加强对农民工法律援助。一是加强法律援助队伍建设。建立专职的农民工法律援助机构，动员社会力量参与法律援助工作，整合社会团体和组织创办的各种法律援助机构，以达到整合提升法律援助资源的目的。二是建立相关部门的协调机制。农民工社会保障实现需要多部门的联合沟通，因此各地的司法、行政、法院、财政、劳动、工商、档案等部门要多协商、沟通、配合，以降低农民工维权成本。

（3）加大劳动执法和行政检查监督的力度。保障农民工平等、自由的公民权利，关键是要加大劳动执法和行政检查监督的力度。对执法人员进行严格的培训；劳动保障部门要切实承担起劳动保障监察的职责；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为；加强劳动保障监察员队伍建设，扩充人员，加大投入。

总之，为农民工构建适度的社会保障制度不仅关系到农民工切身利益，而且成为解决农村社会保障问题的突破口，这既是实现小康社会的必然选择，也是经济社会发展的必然结果。

［1］朱剑红.第三产业比重已超过40%［N］.人民日报，2008-10-30.

［2］申玉彪.中国城镇人口已过6亿［N］.羊城晚报，2009-02-16.

［3］刘易斯.二元经济论［M］.北京：北京经济学院出版社，1989.