城乡统筹环境保护的问题与对策

周凯,雒海潮,刘荣增

（河南科技学院,河南新乡453003）

城乡统筹是在我国特定的工业化和城镇化进程中,统一规划城市与乡村经济社会的发展,特别是针对城乡关系失调的领域,通过制度创新和一系列的政策,改变和摈弃过去那种重城市、轻农村,“城乡分治”的观念和做法,通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱,在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策时,把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置,加大对农业的支持和保护,城乡统筹发展的直接目标是实现城乡一体化.统筹城乡发展是破解城乡二元经济社会体制,促进城乡协调发展,最终实现城乡机会平等,统筹城乡社会进步的方法,是全面建设小康社会的重要任务[1-2].城乡统筹发展涉及城乡经济统筹发展、城乡社会文化和生态环境统筹发展、城乡公共基础设施统筹发展和农村经济社会统筹发展等[3].近年来,成都、杭州、南京、嘉兴、新乡等地,围绕统筹城乡发展、推进城乡一体化进行了深入的实践探索,取得了很多可资借鉴的成功经验.

以生态学和环境学的视角,城乡统筹是对城乡生态环境的有机结合,保证城乡生态系统的生态过程畅通有序,促进城乡形成具有复杂相关关系的生态有机共生单元[4].城市环境和农村环境相互联系,是一个有机联系的整体,不可分割.农村或者城市的生态失衡、环境污染等问题相互影响、相互制约.当前城市生态环境质量不断提高的同时,农村面临的生态环境安全问题非常突出[5].农村生态环境恶化趋势不从根本上扭转,将不仅严重影响和制约现代城镇化健康发展的空间和环境基础[6],而且也直接影响我国社会经济可持续发展,严重威胁人民群众的身体健康和食品安全.因此,改变农村生态环境保护落后状况是统筹城乡发展的重要任务.只有统筹城乡生态环境保护,实现城乡生态环境良性互动,才能不断地提高城乡居民的生活质量,最终实现城乡区域可持续发展.所以全面建设社会主义新农村,必须突破旧的城乡孤立发展的模式,打破城乡分割的传统体制,统筹城乡生态环境保护,形成城乡生态环境良性互动的新格局,实现城乡生态环境的可持续发展.本文从城乡统筹生态环境保护的必要性、紧迫性、内容和措施方面对我国城乡环境统筹进行了探讨,可为弱化城乡二元结构,实现城乡机会均等[1],最终实现城乡统筹发展提供决策依据.

1 统筹城乡生态环境保护的必要性和紧迫性

1.1 统筹城乡生态环境保护的必要性

改革开放30多年来,随着我国经济的快速增长和经济规模的不断扩大,经济增长方式长期粗放,对资源环境造成了很大的压力,生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出,其中农村环境问题尤其突出.多年来,我国的环境保护一直是以城市为中心展开,农村环境保护长期受到忽视,造成农村环境基础设施相当薄弱,甚至个别地区出现了空白.随着城市环境保护制度的完善及环境综合治理长效机制的建立,农村环境污染的治理必须尽快提上各级政府的议事日程.根据国家环境保护部的报告,目前我国主要污染物排放总量远远超过环境承载能力.水土流失面积不断扩大,现有水土流失面积356.92万m2,占国土面总面积的37.2%[7],畜禽养殖污染物排放量巨大,农业面源污染形势严峻,农村生活污染局部增加,农村工矿污染凸显,城市污染向农村地区转移扩散有加速趋势,农村生态退化尚未得到有效遏制[8].研究结果表明,2003年我国畜禽粪便的产生量就已经超过工业固体废物,其中全国共有7个省区单位面积的畜禽粪便耕地承载量超过30 t/hm2还田限量,畜禽粪便污染成为农村地区环境污染的主要来源[9].随着农村产业结构的调整,我国畜禽养殖业必将继续保持迅速发展的态势,畜禽粪便排放不断增加,生态环境问题已变得日益突出[10].

过量施用农药和化肥带来了严重的面源污染.据统计,截止到2007年我国化肥使用量达到5107万t,单位面积的使用量达到了400 kg/hm2,超过世界平均水平的2倍,远远超过发达国家规定的安全值上限225 kg/hm2[11]；农药使用总量162.3万t,其中九成以上为高残高毒农药,使用面积达到1.53亿hm2[11],只有10%～20%的附着率,80%～90%则流失在土壤、水体和空气中[12],农药残留严重威胁到城乡居民的生命安全和身体健康.

农村居民生活垃圾和污水排放量大幅度增加.到2010年,全国农村年废水量可能达到200亿t[13].由于没有污水处理系统,废水严重污染了地表水,并通过入渗影响地下水质.全国每年合计产生生活性垃圾近3亿t,其中1亿t垃圾属于随意堆放[14].生活垃圾利用率低,大部分都露天堆放,有很多甚至堆放在水池边,这不仅占去了大片可耕地,还可能传播病毒细菌,其渗漏液严重污染地表水和地下水,导致生态环境恶化.全国第一次污染源普查的统计数据显示,农业源对水污染的贡献程度之高,出乎很多人的意料,其排放的化学需氧量、总氮、总磷分别占排放总量的43.7%、57.2%和67.4%[15].目前我国农膜产量达100万t,且每年以10%的速度增长.据统计,我国农膜年残留量高达35万t,残膜率达42%,即有近一半的农膜残留在土壤中,这是一个极大的威胁土壤生态安全的隐患[16].农村的环境污染问题通过水、大气和食品等渠道,最终影响到城市,城市生态环境和农村生态环境相互联系、相互制约.然而,在我国的工业化和城市化过程中,普遍存在重视城市的生态环境保护,而农村的生态环境保护长期被忽视[17].

1.2 统筹城乡生态环境保护的紧迫性

自1998年以来,中国环境污染治理投资中近52%用于城市基础设施建设；城市与农村环境卫生投资差距平均为6～10倍；城市与农村生活污水处理差距平均为35～59倍,生活垃圾处理差距为7～17倍.乡镇环境保护机构仅占环保机构总数的4%～15%,乡镇环境保护人员仅占1%～4%[18].我国城乡生态环境保护投入差距大,公共财政长期忽视对农村环境保护的投入,造成乡村公共设施短缺,道路、供水、垃圾、污水处理设施等欠账严重,环境污染和生态破坏问题日益突出.随着群众环保意识的逐步提高,污染问题已经成为引发群体性事件的一个新的诱因.农村生态环境问题开始与“三农”问题紧密地交织在一起,由此激发各种潜在的社会问题和社会矛盾,引发群体性事件[19].环境污染危机受损者的基本生存、公众环境参与的权利若没有受到应有的尊重,环境信访问题如果得不到合理的解决,大多数会转化为群体性事件.

近年来,因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增,已成为引发社会矛盾,影响经济,制约社会,涉及政治的重大问题[20].环境问题引发的群体性事件一般都有一个长期积累、从量变到质变的过程.从直接原因看,由于事发地污染不断加重,农民环境权益受到了侵害；群众在环境群体性事件发生前大都经历合理诉求、理性维权的过程,但这些诉求没有得到及时有效回应,合法环境权益没有得到满足而引发群体性事件.农村的群体性事件在数量、规模和对抗性程度方面都在增长,因环境污染问题引发的群体性事件已经有许多触目惊心的报道.中国社科院发布的《社会蓝皮书》披露,2005年发生环境纠纷事件5.1万起,174起因环境问题而发生大规模群体性事件,上访事件以每年30%的速度递增[21].有效预防和处置环境群体性事件,已成为当前摆在各级政府以及广大环保工作者面前的一个重大而紧迫的课题.因此中国城乡生态环境保护存在巨大差距,亟需在创新城乡环保政策、统筹城乡环境建设与管理方面采取有效措施,追求区域内公共服务均等化[22].

2 统筹城乡生态环境保护的对策

2.1 增加农村生态环境保护建设的投入

尽管中国近年来对全国生态环境保护的力度不断加大,但与当前环境保护和建设的需求相比,环保总投资占GDP的比例依然较低,与实际需求差异较大.从“十一五”期间环境保护的六大投资方向和八项重点工程项目来看,均没有涉及农村生态环境保护的工程项目.为了有效解决农村突出环境问题,改善农村环境质量,必须加大农村环境保护财政投入的力度,彻底扭转长期以来忽视农村环境保护的观念.2008年中央财政设立了农村环境保护专项资金,支持全国村镇开展环境综合整治和生态建设示范.截至2011年年底,共安排了80亿元用于开展农村环境综合整治,重点支持农村环境整村连片治理,集中整治一批环境问题最为突出、当地群众反映最为强烈的村庄.同时还带动地方投资97亿元,对1.63万个村庄进行了整治,受益人口达4234万人.2012年中央农村环保专项资金补助规模为55亿元,要求地方资金拿出一定比例的配套资金,专项资金将重点支持3类村庄：一是按照全国主要污染物排放总量控制“十二五”规划确定的纳入减排范畴的村庄；二是按照重点流域水污染防治“十二五”规划确定的重点流域优先控制单元范围内的村庄；三是引起党中央、国务院领导和社会高度关注,严重影响农民健康的“问题村”.

专项资金主要用于城乡生活垃圾和污水处理基础设施一体化建设,全部建成生活垃圾无害化集中处置设施.农村居民点污水处理设施覆盖率达到90%以上,生活垃圾收运体系基本全覆盖；着力加强农村生活污染源和工业污染源治理,积极改善农村居住环境和能源结构,加快推进农村无害化卫生户厕和沼气项目建设.大力发展生态农业,全面实施测土配方施肥技术,加快建立农村面源氮磷流失生态拦截系统,加强农田土壤环境质量监测,开展土壤污染防治和修复,切实抓好秸秆禁烧和综合利用,保障农产品安全.

2.2 构建城乡一体化生态环境保护格局

树立“生态文明”和“绿色经济”两大观念,把农村环境保护规划放在与城市环境保护规划同等重要的位置上,建立健全“村收集、乡运输、县中转”的垃圾处理体系.有效推进城乡环境设施资源均等化,统一规划城乡生态环境保护,构建城乡环保全面推进、工农业污染防治并重,从规划、治理到考核的一体化的生态环境保护新格局.

2.2.1 城乡环保机构一体化为实现环保工作城乡一体化,在乡镇设立环保所,作为派出机构负责辖区的环境监管工作.乡镇（街道）环卫管理机构全部建立,乡镇和村环卫清扫保洁队伍健全,县（市）、乡镇、村（居）三级网络全部到位,使环境管理链条真正延伸到最基层.乡镇,村级设专职或兼职环保干部,会同其他职能部门和工作人员行使环境保护建设责任,落实有关环保的各项措施得以执行.推行环境目标责任制,乡镇人民政府对本辖区农村环境质量负责,实行农村环境质量行政领导负责制.农村环境影响评价结果与当地行政一把手业绩挂钩,实行环境目标责任“一票否决制”.加强农村环境监理执法队伍建设,严格环保执法,规范执法行为,完善执法程序,提高执法水平.

2.2.2 城乡环保设施一体化以城带乡、区域统筹,加快环保公共基础设施建设,鼓励基础设施共建共享,加强农村环境保护,逐步实现城乡之间、区域之间环境基本公共服务均等化,促进区域环境基本公共服务均等化.各级政府要将污水及垃圾等环境治理服务、环境监测与评估服务、环境监管服务、环境应急服务、环境信息知情服务等作为基本公共服务的重要领域,加大投入,全面推进乡（镇）、村环境公共基础设施建设和监管能力建设,积极推动各项环境基础设施、环境保护组织管理体系向农村延伸和辐射,做到全覆盖,使不同地区、不同阶层逐步享有基本均等的环境公共服务.每个乡镇（街道）建有1座以上垃圾中转站,每个村落建有足够数量的垃圾收集点,垃圾清运、清扫器具齐备；距离城镇较近的村庄,生活污水尽可能就近纳入城镇收集、处理网络,合理确定服务的内容和配套的标准.加快推进县城、镇级生活垃圾处理设施建设.城镇垃圾处理设施建设要考虑周边农村地区垃圾收集处理的需求,加快垃圾处理设施及收集、转运系统建设,逐步建立和完善农村生活垃圾收集系统.因地制宜加强农村垃圾、污水收集处理系统建设,实现农村生活废水、废弃物和人畜粪便无害化处理.加强农村饮用水源保护,切实保障农村饮水安全.

推进污水、生活垃圾处理设施共建共享.鼓励相邻区域打破行政区限制,共同规划,共建共享污水处理设施,实现管网互联互通.适当调整行政区边界已建污水处理厂配套管网规划,以满足周边处理需要.鼓励相邻地区统筹规划、合理布局,共建生活垃圾处理厂.按照区域共享的原则,适当调整边界区污水处理厂和垃圾处理厂规模,使之辐射周边临近区域.基本统一相邻地区污水、垃圾处理收费标准,鼓励整合兼并,培育骨干环保产业集团,为环境基础设施共建共享创造条件.

2.2.3 城乡环保队伍一体化根据村庄实际情况配备相应数量的保洁人员,每村按照1000人以下设1名、1000～2000人设2名、2000人以上设3名的标准配备保洁人员,负责对本村（社区）道路及公共场所进行卫生保洁和垃圾收集,有填埋场的村庄要进行临时填埋,确保垃圾“日产日清”.为大力推进城乡环保队伍能力建设,应建立市、乡（镇）、村三级环保机构人员一体化业务培训体系,加强对从业人员的环境法律法规运用、监测监察仪器设备使用、环境信息数据库建立等在岗培训.同时,开展轮岗交流,实行乡镇环保所与局机关科室负责人定期轮岗,确保城乡环保队伍素质得到不断提升.统一城乡环保执法人员工作服,实现环境执法统一着装上岗.组建由人大代表、政协委员、市民代表和志愿者组成的生态环境保护社会监督员队伍,设立举报电话,实行110联动,鼓励和引导社会力量参与环境监督,发挥公众参与作用,实现环保监管全覆盖.

2.2.4 城乡环境监管一体化建设城乡环境监管一体化平台,推进城乡环境监测网络一体化、统一城乡环境监察执法、强化城乡环境预警应急响应机制、实现城乡环境信息共享,系统提升城乡环境监管水平.强化城乡联合监测,推进城乡监测能力建设一体化.在有条件的乡镇设立环境监测分站,构建城乡一体化的环境监测网络.统一监测方法和标准,推进监测质量管理一体化.建立健全环境监测质量管理制度,加强环境监测全程序质量控制,统一环境监测技术体系,强化城乡环境监测数据与评价结果的可比性,完善城乡环境质量评价体系.有计划地开展严查环境违法行为专项行动,查处环境违法行为.同时,要加强与相关职能部门的协调与合作,不断推进农村生态环境保护工作；在会同计划部门搞好农村生态环境保护规划的同时,要在各级政府和部门签定的环境保护目标责任书中,进一步明确农村生态环境保护的目标与任务,加强对目标与任务完成情况的检查监督.另外,要正确引导群众对环境的诉求,及时解决群众关心的环境违法问题,对查处的环境违法案件由法制科统一定罚,执行统一的量罚标准.

2.3 建立生态补偿机制

生态环境补偿是指为了保护和改善生态环境、维护生态系统服务功能,实现人类社会和自然生态系统的协调可持续发展,通过综合利用行政、法律、经济等手段,对造成生态破坏、环境污染问题的个人和组织的负外部性行为进行收费（税）,对恢复、维持和增强生态系统服务功能做出直接贡献的个人和组织的正外部性行为给予经济和非经济形式补偿的一种管理制度[23].生态环境补偿的手段包括：要求生产者、开发者、经营者支付信用基金,缴纳意外收益、生态资源、排污等费税,由政府出面实施环境生态保护工程、发展新兴替代产业等.长期以来,我们一直秉承资源无价、环境无价的思想观念,导致生态环境日趋恶化,已到了非常严重的地步.必须彻底扭转重经济指标、轻环境保护的倾向,加快建立自然资源有偿使用机制和生态环境补偿机制,对环境违法行为进行重罚,加大其违法成本,使违法行为在经济上不具有成本效益.

现在我国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,建立受益者城市给予农村生态补偿的机制已经时机成熟.国家必须通过立法强制性地征收环境资源税费,建立环境基金,实行财政转移支付制度,来解决城市对农村的生态补偿,这不仅有助于环境收益在城乡之间的公平分配,且能够有效地防止农村环境的进一步破坏.按照分类指导的原则,在饮用水源保护区、自然生态保护区、生态公益林和基本农田为重点,通过政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿等形式,建立健全生态补偿机制,加大生态补偿力度；对在重要生态功能区开发资源的企业,应当征收生态补偿费,专项用于生态环境保护和修复；对重要生态环境保护治理工程,国家则应在项目、资金和政策方面给予更多的支持.

2.4 实施绿色GDP考核机制

科学的政绩考核体制有助于抑制对短期利益的追求,扭转以GDP为导向的考核体制,将城市的生态安全以及农村的生态环境保护纳入政府的政绩考核指标中去.绿色GDP是指在GDP的基础上扣除了环境成本（环境治理成本、生态修复成本和资源节约成本）之后的余额[24].按照科学发展观的要求,建立科学的政绩考核机制,对经济发展过程中所发生的自然资源成本和环境污染造成的损失进行扣减.制定绿色GDP考核指标体系,建立科学考评办法,实行目标责任制和资源环境问责制,完善公众参与和社会监督机制.引入绿色GDP的绿色政绩考核体系和环保责任机制,促使政府包括环保职能部门以及领导干部切实以“生态优先”为施政管理实践的根本原则,引导各级领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观.

3 结语

我国农村人口众多、生态退化、环境污染、资源相对短缺,实施城乡生态环境一体化建设对统筹城乡发展具有重要的现实意义,是一场深刻的社会变革,因为它不仅涉及到城乡环境的生态建设,生态恢复和生态重构,更涉及到我国当前发展观、价值观、生活方式、政策法规等方面的根本性转变.农村生态环境问题突出不仅影响到农村社会的和谐稳定,而且会影响整个社会的可持续发展.因此,切实改变农村生态环境保护的落后状况,推进城乡环境综合整治,统筹城乡环境保护,是推进城乡发展一体化的重要任务.国家应大力增加农村生态环境保护的投入、加快构建城乡一体化生态环境保护格局、建立生态补偿机制、实施绿色GDP考核机制.必须突破旧的城乡环境保护孤立发展的模式,统筹城乡环境保护,形成城乡生态环境互补、共同发展的格局,实现城乡经济社会可持续发展.

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