关于村民自治的制约因素分析

李明

（福建农林大学马克思主义学院，福州350002）

村民自治始于20世纪80年代初期，是具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的有效方式。胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务[1]。”当前和今后一个时期建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利[1]”。村民自治是建设社会主义新农村的重要内容和政治保证，是广大农民直接行使民主权利的一种基本形式，也是中国基层民主建设的重要内容之一。但由于种种制约因素的存在，在现实的实践中，村民自治还面临着很多问题，致使出现村民自治愿望日益强烈与不能满足村民自治的现状构成了基层民主政治体制的一大悖论。

1 经济因素

1.1 农村集体经济对村民自治的影响

农村集体经济利益的存在是诱使村民参与本村公共事物的重要原因，而村委会对村集体经济发展的影响力大小也是影响村民关心村民自治建设的原因。现在农村集体经济的衰弱，一方面导致了大量青壮年外出打工，以及农村政治精英为了更好的生存而脱离乡村政治，使得农村的村民自治越走越艰难。另一方面，降低了村民参与村民自治的热情以及村民委员会工作的动力。

1.2 农民收入状况对村民自治的影响

在经济发达的地区，村民往往衣食无忧，对精神方面的追求也高，其民主意识亦日益增强，自主能力高，有时间和能力参与村民自治事务；而在经济欠发达的地区，经济收入低的村民，往往生活拮据，甚至仅还处于温饱水平，为了生计，而不得不疲于奔波应付，其主要需求是物质，而不是民主。他们不关心村民自治事务，没有时间和能力参与村民自治事务，容易因一些蝇头小利而放弃自己的政治权利。可见，村民自治是在农村的经济体制改革的背景下产生的，因此经济对它的制约是很明显的。经济是基础，是民主发展的根本动力与制约因素。

2 政治因素

2.1 乡镇政府对村民自治的制约

乡镇政府是农村基层政权的主要组成部分，承载着国家管理农村社会事务的繁复而具体的工作。对于乡镇政府与村民委员会的关系，1998年全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条作出了原则性的规定：“乡、民族乡、镇的政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项[2]。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作[2]。”此种立法考虑主要强调改变过去乡镇政府直接指导和干预农村、村民事务的做法，转变乡镇政府的职能，让村民尽可能独立自主地解决自身事务。这说明我国早已从法律上确定了乡镇政府与村委会之间不再是传统意义上的的“领导”与“被领导”的行政隶属关系。然而，在村民自治地实践过程中，乡镇政府大多沿用计划经济模式下的管理机制，以国家的名义运用公权力，对农村基层事务进行过度的干预和控制，依然带有浓厚的的行政化特征。村民自治的本意是要反映和表达集体与村民的愿望和诉求，个别乡镇政府力图用直接指挥取代村民自我管理，实质上弱化了村民自治的“自治”性质。

2.2 村党支部对村民自治的制约

《村民委员会组织法》规定“农村党支部是中国共产党在农村的基层组织，按中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权力[2]。”从法律上确立了基层党支部在村民自治组织中的核心领导地位。但我们可以发现，在实际的村民自治中，有的地方村党支部的确能起到决策核心的作用，支持、协调村委会管理村中事务，村委会在党支部的领导下开展工作，村委会与党支部关系融洽，村民自治就能得到顺利开展。但是，也有一些地方党支部书记过于强调个人的领导权威地位，总是试图利用手中的权力强迫群众接受其意见，以个人意志取代集体决策。个别村党支部干部甚至将自己的权力过分放大，对村民的合法权利却熟视无睹。他们不但把持行使政治领导权，而且更多地行使村务管理权，甚至导致党政不分的局面，从而极大地制约了村民自治的良性发展。

3 文化因素

3.1 封建制度对村民自治的影响

我国是一个拥有灿烂文明历史的国家，传统的政治思想本质是伦理道德思想，其核心是仁义礼智信，实质上是把人看做是道德的存在，而非政治的存在，这必然对村民自治产生影响。这种伦理道德思想在村委会选举中往往被宗族势力或其他既得利益小集团利用，把不合格的人选到村委会来。在村民自治过程中，村民受封建忠信礼义思想的影响或本着“事不关己，高高挂起”、“凡事忍让为先”的观念，对村委主任违反村民自治章程，甚至违法乱纪、贪污腐败行为不敢抵制、不敢斗争。传统的伦理道德思想还有一个弊病，就是缺乏民主意识和创新思想，村民对上级政府的乱指挥、瞎指挥不敢抵制，对村里公众的事不肯管、不爱管。选上来的村干部思想保守，缺乏创新性，工作按部就班，很难打开局面，制约了村民自治的开展。

3.2 村民民主意识淡薄

中国有着两千多年的君主专制历史，封建传统思想根深蒂固，始终较为缺乏民主法制的传统与经验，农民往往习惯于接受“自上而下”的“被”管理。从目前农村村民自治的运作情况看，“无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主‘政治人’所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留于历史上的个体性参与[3]。”在村民自治的实践过程中，民主意识的淡薄使村民往往对自治置若罔闻，无法激发起亲身参与的热情。

4 法律因素

4.1 村民自治法律制度尚有缺陷

在村民自治的整个过程中，广大农民都殷切希望能够真正实现“民主选举、民主管理、民主决策和民主监督”[4]。以“四个民主”为主要内容的村民自治制度已经形成了一整套完整的循环运作体系，确保着农村基层管理体制的有序运转。支持这一体系运转的法律基础是《村民委员会组织法》和不同地区制定的实施办法和村委会选举办法。但当前现状是，我国村民自治立法无论是在法律形式还是法律内容、法律体系等方面均存在协调性不足的问题，“一是仅有个别条文涉及村民自治事项的普通立法与专门规定村民自治事项的专门立法之间的不协调；二是村民自治地方立法之间的不协调，即全国各地在村民自治各个方面做出有重大差异的不同规定，与国家法制的协调统一原则相违背[5]。”此外，许多法律规定都过于强调较为单一的原则性，实际中难以灵活操作，不利于促进村民自治的健康发展以及保障村民民主权利，反而容易导致村民自治发展的不协调性。

4.2 村民自治法律保障有待完善

只有在切实有效的司法体系保障下，法律才能真正得到贯彻实施。由于村民自治的直接运作者是村民委员会，所以要求我们必须以宪法和《村民委员会组织法》为根本，进行农村基层民主政治及行政管理等方面的法律、法规建设，这其中涉及村民委员会的法律、法规更应当加以重点完善[6]。例如，应当在进行调查研究的基础之上，提高村民自治立法的普遍性，确保村民自治的每一个方面都“有法可依、有法必依”；还应当根据现实情况的变化，制定对违反村民自治有关规定进行处罚的法律法规，实现“执法必严，违法必究”，从实质和程序上同时保证村民自治的有序进行。当然，完善相关法律保障非一日之功，但只有通过完善村民自治的法律保障，才能为村民自治的健康发展营造良好的社会环境。

村民自治是我国广大农民群众履行自己基本民主权利的重要机制，是我国新时期农村组织管理体制的重大创新，贯彻实施村民自治对我国农村的发展有着重要的意义。尽管在其发展过程中存在许多制约因素，但只要我们不断总结经验，努力解决村民自治实践中出现的各种问题，实现村民自治各个构成元素之间的协调发展，整个村民自治系统就能更好地朝着理想的方向发展，不断向前推进我国社会主义新农村建设，实现农村富裕、社会安定和政治文明的和谐社会。

[1]胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N]．人民日报，2007.10.25．

[2]刘志鹏.我国《村民委员会组织法》的操作性评价——以广东村民自治实践为对象的实证研究[J]．社会主义研究，2010（3）：83-85．

[3]王国胜．农民公民意识及其增强[J]．理论探索，20l0（1）：97-99．

[4]刘志鹏.我国村民自治立法的协调性质疑[J].华南师范大学学报：社会科学版，2010（8）：145-147．

[5]冯毓奎．论村民自治组织运作中的权力冲突与对策[J]．上海师范大学学报：哲学社会科学版，2002（6）：73-75．

[6]邱国良，段艳丰．新农村建设与农民公民意识培育的路径选择理论研究[J]．2008（4）：43-45．