构建法治文化与提高公民素质

李 娟

（广东省社会科学院，广州 510610）

与普法初期相比较，新时期的法制宣传教育工作在其宗旨和特点上都发生了很大的变化。法制宣传教育已不仅仅停留在“普法”、“学法”和“知法”、“懂法”上，而是更着重于培养公民的法治理念、法治心理和法治习惯，即以普法价值取向为主导，普法教育将法律的具体内容提升到法治文化的层面上进行传导，把公民的感性认识与理性思考结合起来。法治文化作为一种传播法制精神和文明理念的载体，在新形势下就充分显现了它的功能和作用，体现了新时期法制宣传教育工作的方向和宗旨。

1 我国普法工作的演进

改革开放以来，国家坚持不懈地开展法制宣传教育，弘扬法治精神，加强公民法制意识教育，努力使全社会形成学法守法用法的良好风尚。从1986年开始，全国展开了全民普法活动，连续组织实施了五个五年普法规划。

1.1 普法教育的历史进程

“一五”普法（1986～1990年）。以“十法一条例”为主要内容，有7亿多公民学习了相关的初级法律知识，占普法对象总数的93%。广大公民不同程度地接受了宪法、民族区域自治法、兵役法、刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、婚姻法、继承法、经济合同法、治安管理处罚条例等基本法律，简称“十法一条例”，通过法律基本知识的启蒙教育，公民的法治观念和法律意识逐步得到提高，学法、用法、护法的自觉性开始增强。

“二五”普法（1991～1995年）。主要以宪法为核心、专业法为重点，开展法制宣传教育，有96个行业制定了普法规划，组织学习专业法律法规，深入普及法律常识，对公民进行法治教育，最终在法律知识的层面上，公民的法律意识得到进一步提高。

“三五”普法（1996～2000年）。以宪法为核心，以社会主义市场经济法律法规为主要内容，以各级领导干部、广大青少年、司法和行政执法人员、外地进城务工经商人员为重点对象，将法治宣传教育贯穿于依法治理各项工作之中。突出法制教育与法治实践相结合，全面推进各项事业的依法治理，有30个省、自治区、直辖市，95%的地级市、87%的县（区、市）、75%的基层单位结合普法活动开展了依法治理工作。

“四五”普法（2001～2005年）。主要围绕“两个转变，两个提高”的目标，即努力实现提高公民法律意识向提高公民法律素质的转变，全面提高公民特别是各级领导干部的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，不断提高整个公民社会的法治化程度。有8.5亿公民接受了各种形式的法治教育，开展法制宣传教育和依法治理活动。

“五五”普法（2006～2010年）。以“法律六进”活动为载体，突出加强了领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民的法制教育，各地各部门积极推进法制宣传教育工作创新，使法制宣传教育更加符合实际。

从“一五”到“五五”，经过25年的普法实践，以宪法为核心的200多部法律、近千部行政法规、地方性法规和规章得到全面普及，全社会95%以上的公民不同程度地接受了法制教育，营造了全民学法、依法办事的良好氛围。对普通公民，普法的目的不仅是要让每个公民知法守法，更重要的是让广大公民运用法律的武器维护自己的合法权益；对国家公务人员，则是要求他们牢固树立法治观念，更加自觉地依法办事。当今，普及法律知识已经成为全社会共同参与的行动。中国共产党第十六次全国代表大会以来，中共中央政治局先后组织了20多次有关法治的集体学习，对推动全社会特别是国家公务人员学习法律知识、树立法治观念，起到良好示范作用。“十二五”规划对法制宣传教育提出了新的更高要求，现在正开展的“六五”普法规划（2011～2015年），将采取更加有力措施，进一步加强法制宣传教育。

1.2 普法教育的进步表现

通过25年的普法教育，大部分公民无论从认知主体上，还是从认知内容、认知的范围上，都确实达到了较高程度。公民法律素质历史性进步的表现主要体现在如下几个方面：

（1）公民的法律认知和认同有了明显改善。公民对法律有了程度不同的情绪体验和情感需求，对法律产生了不同程度的认同意识和自觉意识，有了一定程度的法律信仰；对法律的情感价值也有了一定的认同，对法律的忠诚度和自觉服从普遍提高。对相当部分的公民来讲，法律已是生活中的一部分；依靠法律来获得和保障自己的权利；自觉地接受法律的监督。

（2）公民对法律关注和期待的程度普遍提高。公民对法律的制定与实施开始关注，关注面逐渐广泛。对廉洁政府和司法公正的法律关注日渐强化，并关注监督机制的完善；与公民社会、公民文化的发展相适应，公民对维权的法律，关注度普遍较高。公民的法律期待亦体现出鲜明的时代性。主要表现在公民对民商经济方面的私法知识需求提高，反映了公民经济法律意识的日益强化。公民对法治期待的态度是积极的，他们通过现实生活教育和政治教育，逐步明了社会主义法治的优越性，在政治生活中对于党和政府的工作具有情感上的归属感，对法治建设具有思想意识上的认同感。

（3）公民法律遵守和运用的积极性不断增强。大多数公民是愿意遵守法律的，只是由于在法律认知、法律评价、法律关注、法律信仰等问题上有差异，所以在具体遵守法律时情况各异。此外，公民法律运用的程度逐步提高，随着公民对法律认知水平的提高，有近四成的公民自己感到在生活或工作中运用过法律，并且，文化程度越高，直接运用法律的比例也越高。而不懂法律的公民中，根据自己受教育的程度和职业特点，也都不同程度地采用聘请律师代理的方式运用法律。依法治国的理念已经从口号的层面切实进人到社会实践，成为公民个体行动的重要依据。法律运用的意识和能力有明显提高。

2 普法教育的价值取向

普法教育具有与时俱进的特点。当代中国法制与普法的历史进程，是根源于中国社会生活、反映中国社会需要的法律变革，具有自己独特的表现形式与价值准则，有着鲜明的历史性与现实性。探索当代普法价值取向更是寻找引领法治文化建设的根本途径。在“依法治国”和构建社会主义和谐社会的背景下，当代普法价值取向集中表现在以下三个方面。

2.1 传播法律知识

普法规划确定了法制宣传教育的主要任务，通过学习宣传宪法、宣传经济社会发展的相关法律法规、宣传与群众生产生活密切相关的法律法规、宣传整顿和规范市场秩序的相关法律法规、宣传维护社会和谐、促进社会公平正义的相关法律法规，彰显出当代普法的时代意义和传播法律知识的价值取向。从上世纪八十年代中期开始，法制宣传教育经历了拨乱反正时期的全民普及法律常识阶段，使广大人民群众摆脱了对法律无知的蒙昧状态，并由此引发了一场社会观念的变革，为改革开放和推动社会的全面进步奠定了基础。从“一五”普法到“五五”普法，法制宣传教育活动先后经历了普及常识、重点教育、观念教育和素质教育的过程，唤起了全体公民法律意识的觉醒。

2.2 弘扬法治精神

“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围”这是党对新时期普法教育提出的新要求，弘扬法治精神成为当前和今后一个时期普法教育的核心价值取向。弘扬法治精神是实施依法治国方略的基础，是建设社会主义法治国家的前提和保障。弘扬法治精神就是要通过深入开展普法教育，将法治的正义、公平、民主、自由、人权、秩序、和谐等价值观，以及民主精神、人权精神、公正精神、和谐精神等输入全体公民的头脑，融入立法、执法、司法、法律监督等实践之中，厉行法治、奉行法治，用先进、科学、文明的法治精神引导和激励中国特色社会主义法治建设。

2.3 推动法治实践

普法更重要的使命在于推动法治实践。引导人们正确解决现实生活中所出现的问题和矛盾，规范社会行为与正当的秩序，这是普法教育的内在价值体现。法治实践的过程实际上也是普及法律知识、增强法律意识和法制观念，把法律规范的抽象设定和普遍要求转化为社会成员的具体行为的过程。积极开展多层次、多领域的法治实践活动，如当下开展的法治城市、法治县（市、区）、民主法治村创建活动；着力推进各级领导干部学法用法，严格依法决策、依法管理，不断提高依法执政行政的本领；开展“法律六进”活动，即推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，正是充分体现了普法推动法治实践的价值取向。把普法教育融入机关、单位的工作和人民群众的生产生活之中，以促进公民依法行使权利、履行义务，自觉用法律规范行为，形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。

3 推进法治文化建设

改革开放以来，我国的法治文化建设取得了长足的进步。“权力本位”的观念进一步消解，权利义务相一致的观念更加深入人心，权利救济和利益的表达机制更加健全，法律武器被越来越多的人们所运用；执政党对法律的认识不断提高，人民代表大会的地位不断加强，依法行政的实施取得明显效果，司法机关对行政机关的制约功能开始显示；法律在社会生活中的重要性愈加凸显；法律的尊严被越来越多人们所维护，法律的权威被越来越多的人们所认同，等等。然而，也应当看到，法治文化的建设水平在我国远未达到一个发达的状态，滞后于经济社会健康发展的迫切要求，也滞后于现行法律制度有效实施的迫切要求。

3.1 法治文化的内涵

法治文化是法治与文化的有机结合，是文化的一种具体形态。而文化是一个说法不一的概念，其定义达260种之多，由此导致法治文化概念界定的多样性。法治文化有广义和狭义之分。广义的法治文化，是泛指法律现象本身的文化，既包括法律规范、法律制度和法律组织机构设施等制度层面的内容，也包括人们对法律的思想、意识、感情、信仰、知识、理论等精神方面的内容。狭义的法治文化，是指法律现象中的精神部分内容，主要指人们的法律观念、法律思想、法律意识、法律价值取向等内容。我国学术界和实务界对法治文化的阐释通说认为，法治文化是法治社会呈现出来的一种文化状态和精神风貌。具体而言，法治文化是指融注在人们心底和行为方式中的法治意识、法治原则、法治精神及其价值追求，是一个法治国度的法律制度、法律组织、法律设施所具有的文化内涵，是人们在日常生活、工作中涉及法治的行为方式，是法律语言、法治文学艺术作品和法律文书中所反映和体现的法治内涵及其精神。

3.2 制约法治文化建设的因素

法治文化建设在各个区域的发展也极为不均衡。为此，必须加强推进法治文化建设，以提高法治文化的社会化、现代化水平。目前，法治文化建设受制于多种因素，主要表现为：

（1）传统文化的影响。社会主义法治国家的建立，需要以法治文化作支撑。但是中国自古以来发展起来的文化传统，在许多方面与民主法治存在矛盾和冲突，因而阻碍了民主法治的发展。由于历史上缺乏法治文化的传统，所以在中国历史长河中，缺乏现代法治文化的根基，这些主要归因于中国古代社会中尊崇的礼治和德治思想，而所谓的礼治与德治在本质上却都是人治，古代法家主张的“法治”也不是我们今天所说的法治含义，它们本质上归属于封建统治者“权大于法”的人治。先秦法家的“法治”要求“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，其推行法治的方法主要为“以法为本”，使法令成为人们言行的唯一标准，善于运用赏罚，将法与势、术相结合等。这种“法治”根本不同于后来资产阶级提出的与民主制度相联系的近现代“法治”。由于我们没有经过提倡人权、平等、自由的资产阶级革命，直接由半封建半殖民地社会过渡到了社会主义社会，所以中国社会严重缺乏商品社会所具有的民主政治传统。现实中，法治文化尚未完全建立，浓厚的法治实用主义色彩使得法治文化缺乏一种必要的理性思考和价值精神。同时，法治文化的建设是一个漫长的社会意识的更新过程。在这个过程中，人们心目中并不是没有法的观念，相反人们心中已存在着非法治观念和反法治观念，这更加大了建设法治文化的难度。

（2）社会条件的影响。由于我国特殊的文化传统，人情伦理极其严重，讲关系、重人情的传统和习俗渗透于现代社会生活的方方面面。但是，就象任何事物都有两面一样，熟人社会过分发达的人情伦理也有其自身的弊端，特别对现代文明所认同的法治文化更是具有瓦解和破坏作用。一旦面临讼争，公众的普遍心理，首先想到的不是如何运用法律维护权利，而是通过各种方式寻求关系和人情资源，最终后果就是影响了某些案件的公正裁决，使社会公平和正义难以实现。

（3）经济基础的影响。在法治文化建设的过程中，我们还缺乏必要的经济基础。法治文化的形成与发展受制于物质生活和经济活动的发展程度。目前，我国正处于社会转型时期，一方面，一个完备的法治文化状态，必须是以市场经济为基础，以民主政治为前提，以理性的社会意识为条件，以完备的法律制度为基础。然而，在今天社会转型的过程中，市场经济的发展还不够稳定和完善，理性的社会意识还远不能达到我们所要求的某种高度。由于社会发展变化的不确定性，使得新的法律法规不断地产生并颁布，促使法律体制不断改革和发展，这一切必然使得法治文化的建设缺乏必要的推动力。另一方面，法治文化的建设与发展需要一个循序渐进的历程和阶段。文化的形成是一个社会不断发展进步中逐渐积累的过程，由于文化具有很大的保守性，它的突变需要社会、政治、经济和思想的转型。因此，法治文化的建设，客观上需要一个较长的历史发展阶段，它需要一代代不断地传承与推进。

4 法治文化与普法教育的关系

社会的先进文化体现为人本文化、科技文化、和谐文化，而法治文化是和谐文化的重要组成部分。法治文化对普法工作来说包括两个方面：一是在普法活动中大力传播法治文化的理念思想，二是要追求法制宣传教育工作的文化品位。法治文化的本质特征是人们对法治的崇尚和信守。而法制宣传的基本含义是将法律交给广大人民，使广大人民知法、守法、树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民合法的权利和利益，维护宪法和法律的实施。可见，法治文化与普法教育有着密切的关系。

4.1 法治文化与普法教育目的具有一致性

法治文化的重要核心就是对法治的确认、崇尚和信仰，这种内心的确信是一种法治心理、法治观念、法治思想和法治行为的表现。一个社会能否建立起法治，先决的条件是这个社会有无尊崇法治的心理，是否培养起了追求法治的信念。普法教育是一种有目的、有计划的社会传播行为。通过法制宣传教育，在全社会范围内实现传播法律知识、培养法治观念、弘扬法治精神、营造法治氛围的作用。可见，在弘扬法治精神、培育公民权利意识、法律至上和公平正义理念以及法律信仰上，二者是一致的，承载着一个国家或地区法治化的功能。

4.2 普法教育是法治文化的重要组成部分

法治文化是一种体现着法治精神和理念、原则和制度、实践和生活方式的进步文化形态，涵盖立法、执法、司法、守法、普法、法律服务和法律监督等法制运作的各个环节。法制运作的各个环节，也都体现宣传法律的功能。民主立法的过程，就是法律知识、民主精神传播的过程；执法和司法作为法治实践的重要环节，承担着法律的具体实施，“一次良好的法治实践本身就是最好的法制宣传教育，且效果远远胜过百次空洞的说教。”普法教育有着丰富的形式、内涵和价值，本身就构成法制宣传文化。普法教育的价值在不同时期有着不同的体现，“一五”普法体现在法律的启蒙教育和普及法律常识，到“五五”普法则明确将“形成崇尚法治的社会氛围”作为现阶段普法的价值目标。由此可见，普法教育不仅是法治建设的重要环节，而且也是法治文化的有机组成部分。

4.3 普法教育是法治文化建设的重要手段

普法教育在法治文化培育和形成过程中，主要具有三项功能，即宣传功能、教化功能、强化功能。普法教育的宣传功能，就是使大多数社会成员明白守法和违法，了解自己的权利和义务；教化功能，就是通过对社会成员法律行为的分析、评价、判断，教育和感化公民对守法、护法行为的认知和赞同，提高对遵纪守法重要性的认识，从而培养和树立法制观念，提高法律素质和法治文化水平；强化功能，就是通过经常性的法制宣传和治理活动，使社会成员从认识到实践，从再认识到再实践，对法律知识、法律观念和法治文化深入人心，使全社会能够按照法律规范认真行使权利、履行义务，在发生违反法律的行为或后果时，能够主动而正确地承担法律责任，从而体现法治文化观念。普法教育的宣传、教化和强化功能，都在于彰显法在社会生活中的作用，为法治文化的培育和形成起到积极的推动作用。普法教育无疑是法治文化建设的重要手段。

5 加强法治文化建设的路径选择

法治文化建设是一项复杂的社会系统工程，涉及社会各个层面。法治文化是推进法治进程的内在动力，是普法宣传教育工作在新形势下深化和发展的内在需求。因此，法治文化建设应着重从以下几个方面着手。

5.1 构建普法联动机制，促进法治文化建设

（1）从政府层面。中国实现法治所采取的是由政府自上而下的推进式模式，不同于西方自下而上的渐进式模式。公民法律意识的形成和发展除了市场经济自身的培育外，很大程度上是依靠政府对法治意识、权利意识的弘扬和推动。因此，法治文化建设不仅是法律部门和法学界的事，政府各部门也是普法教育的重要实施主体。政府在履行普法教育主导职能的同时，应加强统筹规划，明确司法行政部门与相关部门之间普法工作上的分工协作，坚持和完善“党委统一领导、人大监督、政府实施、各部门配合、全社会共同参与”的领导体制和工作机制，形成条块结合、部门协同、上下联动、整体推进法治文化建设工作格局。

（2）从社会层面。人民群众是实现法治最深厚的基础。由法律制度转化为法治实践，实现法治的主体是人民群众，实现法治的动力是人民群众的需要，实现法治的尺度是人民群众需要满足的程度，实现法治的目的是促进经济社会发展最大限度地满足人民群众的物质、精神和文化需求。因此，发动整个社会进行法律的宣传倡导，提高公民的法律意识是一种涉及面最广、影响最大的途径。同时也容易在社会上形成一种强大的舆论和氛围，从而加速我国公民法律意识的提高和发展。普法教育和法治文化建设要充分体现社会参与，调动和发挥人民群众参与的积极性，使他们能够乐于参与，使法治文化在法律制度层面上的固化以及其主体意识观念和行为方式层面上的不断深化，让广大人民群众产生法治的真切愿望，这是法治与法治文化发展的强大而持久的动力。

5.2 推进普法形式创新，培育法治文化氛围

宣传教育工作所注重的是形式与效果的统一，采取何种形式对实现其目的都有直接的关系。法制宣传教育工作是从普法运动发展过来的，这本身就更需要创建和创新。有感染力的宣传工作，才会使人有感觉，而有了感觉才能使人产生心里感悟。法治文化的魅力就在于此。因此，宣传工作离不开时代，更离不开时代精神。对25年来普法活动和法制宣传教育工作进行认真的反思和梳理，在创新观念、创新载体、创新形式上下功夫；从人民群众的实际需要出发，从增进社会文明理念出发，在坚持常规宣传形式的基础上，充分利用法制新闻、法制文艺、法制文学等先进文化载体，开展喜闻乐见并行之有效的法制宣传教育活动，推进社会的文明进步。

（1）充分发挥新闻媒体的作用。采取法制专题节目、法制类广告、直播法律知识竞赛等普及法律知识，将其作为向公众传播法律知识、法律理念最为大众化的普法教育方法，这是最有效、最经济的宣传方式，也是现代化社会高度信息化发展趋势的必然要求，是普法模式转变的重要方面。

（2）发掘法治文艺的教育功能。找准法律与艺术的结合点，贴近基层、贴近群众、贴近生活，努力为广大群众提供丰富的法治文化产品。实践表明，普法教育工作通过文化理念的传导、文化形式的感染和文化氛围的创造，更加符合广大人民群众的接受心理和欣赏情绪，追求法治文化生活。

（3）多层次拓展普法载体途径。普法形式因需要而产生，同样因现实需要而发展。按照普法规划的总体目标和要求，必须不断拓展普法载体和渠道，培育法治文化社会化。坚持常抓不懈，以法律思想武装人，以法治精神引导人，以法治文化熏陶人。

5.3 坚持普法推动法治，提高公民法律素质

美国著名法学家伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”推进普法教育，培养公民对法律的信仰。多年来的法治实践虽取得了举世瞩目的成就，但法治之路依然艰巨。建立和完善法治文化的主体结构，仰赖于普法教育与法治实践的广度和深度，通过良好的法律法治制度来引导公民的价值选择，增强公民的法律意识、法治精神，这将是我国法治文化建设的现实之路。法治构成了人权保障、有限政府、分权制衡、依法治国等法治原则的文化源泉，当良好法律法治制度对公民产生广泛而持久的影响时，这种制度本身就已经成为一种文化。坚持普法推进法治实践，在普法的内容上不仅要普及现代法律知识，更重要的是灌输现代法律平等、自由和权利保障的精神。只有唤起个人的权利意识，才有可能真正树立起现代法治观念和公民意识。将法律运用到解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题中去，把解决问题的过程，作为法律知识普及与法治文化传播的过程，使普法教育更加深得民意。只有当法律意识、法治精神真正贯彻到现实生活中时，法治文化才能成为现实。

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