我国报刊监管的问题与对策

文/王亦君

作为传媒业的重要组成部分，报刊在我国政治、经济、社会生活中，发挥着越来越重要的作用。由于报刊有很强的意识形态属性，一直以来，对于报刊的监管，国内外都给予高度重视。党和政府对报刊的监管，从创办到出版，从印刷到审读，都有严格的规定，形成了一套比较规范的、行之有效的监管体系。随着社会的发展，信息技术的进步，现有的监管体系也遇到了一些问题。在新闻出版业改革和促进文化大发展的背景下，研究和解决好这些问题，对保证报刊的正确舆论导向、促进报刊业的健康发展意义重大。

一、报纸、期刊出版监管现状

根据《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》，我国对报纸、期刊实行严格的审批准入制度和主管主办单位制度，形成了我国报纸、期刊监管制度的特色。

报纸、期刊出版后施行审读制度和事后追惩制度。报纸、期刊审读是新闻出版行政部门和报纸、期刊主管单位在报纸、期刊出版后组织有关人员，依法对报纸、期刊出版质量进行的审阅和评定，是对报纸、期刊实施事后追惩的前提和依据。同时，通过报纸、期刊审读制度的执行，可以更好地贯彻落实报纸、期刊监管中的重大选题备案等制度。

我国还对报纸、期刊实行年检制度。报纸、期刊均须在每年2月1日至3月31日在登记地进行年度核验。省、自治区、直辖市新闻出版行政部门负责对本行政区域的报纸、期刊实施年度核验。年度核验内容包括报纸、期刊出版单位及其所出版报纸、期刊登记项目、出版质量、遵纪守法情况、新闻记者证和记者站管理等。不予通过年度核验的，由新闻出版总署撤销其《报纸出版许可证》、《期刊出版许可证》，所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门注销登记。未通过年度核验的，报纸、期刊出版单位自第二年起停止出版该报纸、期刊。

二、报纸、期刊出版监管面临的主要问题

我国现有的报刊监管制度与国外相比，特色鲜明，行之有效，但也存在一些问题。

一是缺乏科学的报刊质量评价体系。长期以来，我们对报刊质量的监管缺少规范性的标准。2010年12月8日，为有效指导新闻出版行政部门开展报纸期刊的出版质量综合评估工作，新闻出版总署制定和颁布了《报纸期刊出版质量综合评估办法（试行）》（新出字[2010]294号）的文件，表明我国在报刊质量评价体系方面有了重大突破。

二是报刊“只生不死”现象严重，淘汰机制偏软。虽然2005年出台的《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》对报纸、期刊退出机制作出了规定。但是，就目前执行情况看，不犯重大的政治性错误一般就不会被停办。由于近些年，我国对于报纸、期刊基本处于停止审批准入的状态，报纸、期刊号成为社会稀有资源，报纸、期刊主管主办部门和经营单位基本不会主动要求所管报刊退出。因社会对刊号的需求太过强烈，于是寻租现象时有发生，所以，规定的退出机制实施起来很难，实施难度很大。

三是一号多刊的现象仍然存在。新闻出版总署对此十分重视，采取了很多措施，取得了一定成果，但还是难以彻底根除。主要原因：一是报纸、期刊审批准入壁垒过高、刊号控制过严，使本刊报道容量严重的不足的情况无法解决，只好以一号多刊的形式解决；二是经济利益驱动，正是由于“一号难求”，有些报纸、期刊特别是期刊出版单位，经受不了利益的诱惑，打政策擦边球，改变刊期，给刊号寻租。

四是数字报纸、期刊监管有待加强。在数字技术的影响下，数字报纸、期刊出版渐成气候，逐步形成新的产业模式。如对以手机作为终端载体的手机报的监管，就存在着很多特殊性，给监管带来诸多挑战。无论是短信、彩信版手机报，还是WAP版手机报，都极有可能夹带不良信息，而这些信息的传播者身份相对较为隐蔽。我国尚未实行手机实名制，这也给事后追查带来较大难度。对于类似手机报的数字出版传播，我国的相关监管政策法规仍处于空白状态，这种意识形态风险极大，给监管部门提出了新课题。

三、如何进一步加强报纸、期刊出版监管

一是对报刊科学分类，按不同类别的特点制定相应的监管办法。我国1800多种报纸，有党报、晚报、都市报、行业报等多种类别，这些类别里有国家级的，也有省级、地市级的，有事业单位，也有转成企业的。9800多种杂志，分类复杂。报刊分类混乱，缺少科学性和统一性，给监管带来很大困难。在监管实践中，建议根据实际情况，将报刊分为宣传导向型、服务社会型、产业经营型三类。要运用科学规范合理的监管手段对其进行管理，对宣传导向型报刊的监管需把握其喉舌性质、党管干部体制、舆论导向职能。要深化劳动人事、收入分配和社会保障体制改革，加大国家投入，建立高效的内部运作机制，增强活力，提高投入效益。要创新体制，转换机制，让其面向市场，实行独立经营，照章纳税，自负盈亏。

二是进一步完善报刊退出机制，增强行业内部的竞争。从报纸、期刊发展的状况来看，缺乏退出机制，已经成为报纸、期刊业健康发展的顽疾，成为深化报纸、期刊改革的一大障碍。长期以来，我国一直呼唤报纸、期刊退出机制。经过长时间酝酿，我国报纸、期刊主管部门于2005年11月份正式发布了新的《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》，新的规定中首次提出了三项报纸、期刊退出的制度：一是休刊制度，报纸休刊超过180天，期刊休刊超过一年仍不能正常出版的；二是评估制度，报纸、期刊出版质量未达到规定标准或者不能维持正常出版活动的；三是年检制度，未通过年检的报纸、期刊出版单位自第二年起停办该报纸、期刊，不按规定参加年检的，经催告仍未参加的。以上规定，执行起来还有很多问题需要解决，报刊退出机制需要进一步完善。

三是进一步完善法制化建设。法制化建设是依法监管的基础。近几年，我国新闻出版领域的法制化建设推进速度较快，各项法律、法规和部门规章不断健全，依法监管的意识也在逐步提高。但是，从我国新闻出版行政管理的实践看，在法制建设方面还存在诸多不足，不能较好地服务于出版业的发展需要。进一步加强出版监管的法制化建设、提高依法监管水平，任务紧迫。应该积极推动出版领域法律层面立法工作，继续完善修订现有新闻出版法规。应尽快结合我国新闻出版监管实践，及时制定与指导我国新闻出版监管的“一法四条例”等行政法规相配套的法规、规章。同时在修订其他相关法律法规时，应高度重视新闻出版业的需要，切实保障新闻出版业的健康繁荣有序发展。

四是加强行业自律，突出行业协会的管理职能。西方国家在新闻监管方面的一个重要特点就是通过行业协会完成多项监管任务。涉及报刊的编、印、发等各个环节，都有各自的行业协会。行业协会基本职能包括维权、服务、沟通、公正和监督。主要作用：一是维护会员的合法权益，向政府建议制定有关保护和发展行业行为的政策；二是为会员提供多种多样的服务，如经济信息、市场预测、技术指导、人员培训等；三是协调行业内部关系，根据行业发展，制定行规公约，制定专业或行业标准等。

我国的报刊行业协会，和其他行业协会一样，带有半官方性质，协会的领导多由离退休的行业管理部门的领导担任。这些协会对行业的服务做了大量工作，对行业的发展做了很多贡献。但监管工作主要是由行业政府管理部门负责，行业协会基本没有监管职能。因此，在报刊监管方面，可以增强和发挥行业协会的管理职能。

1.郎劲松.中国新闻政策体系研究[M].北京：新华出版社，2003:159.

2.田大宪.新闻舆论监督研究[M].北京：中国社会科学出版社，2002:201.