初始林权分配的公正原则研究——新集体林权制度改革政策分析

刘 杰

(1.中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100732;2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

这是一项有关经济制度的政治研究。“在世界上的任何一种政治制度下，政治学的大部分是经济学，经济学的大部分是政治学”[1]，这一思想使研究者建立这样一种研究理念:对一种经济事实的政治研究，与对一种政治事实的经济研究同样重要。

制度经济学家认为:“现代制度经济学的研究中心是产权制度和治理产权的获取或转让的规范体系”[2]。转型中国，产权制度改革已成为经济发展的根本推动力。重新界定所有权归属、变更产权制度，或者说一种产权结构转变为另一种产权结构，是一个难点。有效的产权制度由产权界定、产权流转和产权实施等部分有机构成。产权界定，特别是转型期初始产权界定①我们把转型期国家产权或集体产权转变为私人产权的过程称为初始产权界定，即个人最初从国家或集体手里获得的产权称为初始产权，而非历史意义上的产权起源。是否公平、稳定，直接关系到产权流转与产权实施的效率与安全。初始产权是如何被界定的?这是关乎转型中国产权改革成败的一个根本问题。而治理初始产权的获取或转让的规范体系如何形成并确立，多数研究仍集中于现代西方经济学的理论阐释与应用，而少有学者系统研究产权变化过程的政治逻辑。

本文以我国新集体林权制度改革政策②改革开放以来，我国农村集体林权制度改革经历了三次较大规模的调整:第一次是20世纪80年代的“林业三定”阶段。第二次是20世纪90年代的集体林权主体多元化阶段。第三次是新世纪的集体林权改革阶段。中共中央国务院为解决历史遗留问题和建立现代林业体系，积极推进、深化和完善集体林权制度改革。2003年启动试点改革，出台了《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)。在试点经验的基础上，2008年制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)，标志着集体林权制度改革在全国的全面推广实施。这次改革被称为改革开放以来的“第二次土地革命”，也被称之为新集体林权制度改革。为经验分析对象，通过具体研究初始林权分配的公正原则，揭示当代中国经济政策内蕴的公平正义观，进而说明产权经济建构中的政治逻辑。

一、公正及公正原则

公正是人类社会具有永恒价值的基本理念，是现代人类社会生活中最基本的政治要求之一。公正关注的主题是“社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作所产生的利益之划分的方式”[3]。人们用公正原则来指导对宪法、法律和社会经济政策的制定和修改。

1.公正概念界定

公正是一个涉及各个领域较为复杂的综合性概念。日常生活中，人们通常将正义、公正、公平甚至平等视为同一序列的概念，并在同一意义上使用。这些概念间虽有一些细微的差别，但更多的是一种语用方面而不是实质上的差别。它们是作为人们评价一定行为、评判一定制度的标准或根据而使用并发挥其作用。学术领域，一些学者亦主张在有关宏观理念与观念的描述中，这些概念可以通用，都可用英文“justice”。但在微观行为准则设计与具体制度安排时，这些概念还是存在差别。一般认为，正义(常译为justice)，是人类社会具有永恒价值的基本理念是指为人类社会发展所必需的、有助于增进公共利益的应然安排。它超越于既定的法律规则和其他一些制度规范，高于公平、公正和平等。一般用在比较庄严、重大的场合。公平、公正是指社会成员的权利和利益分配符合公认的、既定的标准，它们是正义的基本表现形式[4]。公平(常译为fair)强调的是衡量标准的“同一个尺度”，用以防止社会对待中的双重(或多重)标准问题，具有工具价值。而公正(常译为impartiality)带有明显的“价值取向”，它侧重社会的“基本价值取向”，并且强调这种价值取向的正当性[5]。平等(常译为equality)原有“衡平法”之意，是指权利和利益完全相同或相等的分配，是公平、公正从而也是正义的一种基本形式。它们之间的关系是:正义优先于公平、公正，公平、公正优先于平等[6]。

笔者认为，公正是最一般的称谓，可以复合公平、正义，也可以代表正义、公平和平等。①在有关一些理论家的思想引用中，我们通常将公正与正义、公平、平等等概念通用，尊重原著及翻译。公正的社会性、整体性和借助公力实现的特点较为突出，它比正义更具有现实性和可操作性，比公平、平等更具有涵盖性与包容性。公正的这一特征，使其更易为现代社会的制度设计和政策制定提供有力、有效及合理解释。在这里，公正强调一种规范价值，侧重于一个社会的基本价值取向。具体包括两层含义:一是涉及的对象应当是公共利益，“正义以公共利益为依归”(亚里士多德)。二是指作为第三方，对公共利益的安排应当具有合理性，表现为行为独立、不受干扰和不偏不倚。从整体而言，公正是以保证人的基本生存和发展权利，以及需要的满足为价值依据，包含一系列原则及相应规则，在一定社会结构和机制作用下呈现出来的社会状态、评价活动和理论体系。

2.分配公正

分配公正是公正的一种类型，它既包括社会中基本自由权利如何安排，也包括社会成员之间的社会经济利益关系如何调节。分配公正不仅是经济过程中的一个环节，而且是政治生活中的一个核心内容。罗尔斯认为，正义的主题是社会基本结构，是指一种社会制度如何分配基本权利和义务，以及对于由社会合作产生的利益进行划分的合理方式。分配公正涉及权利、机会和福利等一切社会基本益品的分配。社会基本益品(Primary Goods)，指的是人们生活不可或缺的基本手段，包括基本自由、机会、权利、收入以及其他“自尊的社会基础”等。在经济领域，分配公正的实质是将各种公正原则应用于社会经济部门，来选择或者设计社会经济制度。社会经济制度或政策是社会用来分配机会、收入和财富的形式，体现社会分配的公正原则。

3.公正原则

公正的实现依赖于一定的原则及系列规则，即公正原则必须落实到社会制度上面，或者使公正原则体现为政治法律制度和社会经济政策。

罗尔斯在原初状态和无知之幕的假设前提下，提出了自由的平等原则及差别原则。罗尔斯主张，由于人的本性是“一种自由和平等的理性存在物[3]”，因而平等地享有自由权利应是正义论的首要原则。差别原则是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，使之最大限度地善待最差者的地位，即“最大化地位最差者的利益”，也称为“最大最小化规则”(Maximin Rule)。在这两条原则中，自由原则是首要原则，差别原则建立在自由原则基础上。

与罗尔斯不同，诺齐克主张程序正义论，诺齐克注重个人权利。他用“持有”代替“分配”，阐释了其正义原则:持有的获取正义原则、持有的转让正义原则及矫正的正义原则，强调程序正义。他批判地分析了罗尔斯分配正义中的不公正，即违背程序正义。根据这种理论，诺齐克提出了“最弱意义上的国家”概念，强调国家“守夜人”的角色。

社群主义的主要代表人物沃尔泽则否认存在一种可以贯穿于各个领域的公正原则，而是以共同理解的社会意义为基础，从社群角度出发来阐释其公正思想。沃尔泽认为，作为社群的成员资格优先于正义，因为成员资格构造了所有其他分配性选择，而正义原则必须运用于所有现存的具有特定成员资格的世界，因此分配的正义与否都是与所分配的利益或产品的社会意义相关联的[7]。

我国学者以马克思主义为指导，在批判地吸收当代西方公正理论的基础上，基于中国社会制度发展及社会主义初级阶段政策实践的迫切需求，形成了大量较为系统、深刻的认识。王海明认为，公正最主要的内容是平等，进而提出并论证了平等总原则及其两个分原则。总原则是:每个人因为基本贡献(缔结社会)平等而应平等地享有基本权利，因为具体贡献不平等而应比例平等地享有非基本权利。并从总原则推导出三项具体原则:政治平等原则、经济平等原则和机会平等原则[8]。

吴忠民则将公正原则归结为:基于基本权利的保证原则，基于事前的机会平等原则，基于事后的按贡献分配原则以及进行必要的一次分配后的再调剂原则(矫正原则)。公正的保证原则是立足于确保社会成员的基本权利，而公正的调剂原则是注重在相对较高层面上推动广大社会成员的进一步发展。调剂原则的实施是以保证原则的实施为前提条件，从时序上看是一前一后[9]。

贾可卿在对罗尔斯及其批评者观点修正的基础上，概括出如下原则:一是由基本地位恒定化推导出平等原则;二是由有利地位最大化推导出贡献原则;三是由不利地位最小化推导出需要原则。这三个原则既相互联系又相互区别，一般而言，前者在逻辑和重要性上优先于后者[6]。

国内外学者有关公正原则的研究已逐步被吸纳进执政党的执政理念并转化为分配政策。胡锦涛指出，我们应“综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果”[10]。在这里，胡锦涛提出的以“四个公平”为主要内容的社会公平观充分体现了包容开放、科学发展的公正观特征。

二、新集体林权制度改革内蕴分配公正理念

林权是对“森林、林木、林地所有权和使用权的统称，是以森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分为内容的物权”[11]林权作为一种具体的产权形态，它是森林、林木和林地的所有权、经营权、收益权和处分权的集合。其权利主体主要有国家、集体和私人。在我国，森林一般属国有，集体拥有林木、林地所有权和使用权。就我国目前所进行的集体林权制度改革而言，是指在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地的经营权、收益权和处分权以及林木所有权明晰为私人林权。初始林权分配①在此，初始林权分配应与初次分配概念相区分。所谓初次分配是指社会成员通过自己的劳动付出或生产要素的投入对于社会经济做出贡献之后而直接获得的、尚未经过诸如税收等项目扣除的“收益”。是指集体林权明晰为私人林权的过程。

公正是新集体林权制度改革的根本出发点之一。解决集体经营和20世纪80年代与90年代林权制度改革不完善所造成的林地资源分配不公问题是新集体林权制度改革的一个直接动因。林地资源分配不公主要表现在三个方面:一是集体造林时期的“干部林”。农民种植了大量林木，投入大量劳动力，但在林地经营权、林木处置权和收益权上，却由村干部说了算，造成投资与收益严重的不对等状态，影响农民积极性。二是“林业三定”时期，由于工作不细，造成许多山林界址不清，经营承包责任制无法落实。加上后来又实行“谁造谁有”的政策，山林权属更加复杂，造林者许多投资不能回收收益，社会冲突不断。三是“大户林”。20世纪90年代，一些地方“一卖了之”、“一包了之”，一些集体山林被人为“归大户”。林地资源分配严重不均，影响了社会稳定[12]。

针对历史遗留的不公问题，中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确指出，“集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。”①以下简称《意见》，本文引证凡是出自该《意见》，以后一律只在文后注明。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，应全面推进集体林权制度改革。

由此形成的指导新集体林权制度改革的基本原则内涵公正的基本理念:“坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权;坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护;坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权;坚持依法办事，确保改革规范有序”(《意见》)。这一基本原则是形成初始林权公正分配具体制度安排的直接依据。

公正原则是现代社会的制度设计和政策制定的最为重要的依据。新集体林权制度改革作为一种经济政策，内蕴新时期执政党科学发展的公正价值观。

三、基于林农基本权利而确立的平等原则

对某种有价值的资源采用何种分配原则，首先需要明确的是这种资源的属性。分配公正涉及权利、机会和福利等一切社会基本益品的分配。社会基本益品指的是人们生活不可或缺的基本手段。对社会基本益品的分配应采取平等原则。

1.基于林农生存权的平均原则

在新集体林权制度改革中，集体林权既是一种利益，又是一种权利。作为权利，林权是一种财产权，是人权的一部分，属基本权利。基本权利应完全平等分配。“基本权利是每个人因其同样是缔结社会的一股东而应平等享有的权利;是每个人因其同样是结成人类社会的一个人而应平等享有的权利”[13]。权利的平等分配，是社会公正的根本原则。

我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。山区人口占全国的56%。山区是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区[14]。在我国现有的土地面积中，林地有43亿亩，相当于耕地面积的2.4倍。其中农村集体所有的林地约25.48亿亩，占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多[15]。可以说，在山林依赖性较强的地区，林地资源就是农民的生存来源。林权对现实中国的林农而言，既是一种利益，更是有关生存的基本权利。

基于这一事实及对中国基本国情的认知，《意见》明确强调“确保农民平等享有集体林地承包经营权”，力图“通过家庭承包方式②这一方式是借鉴中国30多年来农耕地分配的改革经验，以家庭为单位，依家庭人口数量平均分配耕地。这一平等规则，是中国这一农业人口大国进行大规模土地改革时，确保农村社会稳定的根本因素。落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位”。并针对具体实践操作中可能出现的特殊情况，进一步明确平等原则，“对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。”这种分配原则通常直接表述为“均山、均权、均利”。这是一种平均分配，是平等的最高表现形式。这一政策内涵这样一种公正理念:林地是维护林农生存的基本来源，具有社会保障功能，基本权利的平等分配，是集体林权公正分配的首要原则。

2.基于社区成员资格确立的地位平等原则

明晰林权的主体是本集体经济组织的农户。这一主体是指本集体经济组织内的所有成员。一般来说就是当地的村民，他们所生子女，自出生后自动取得该集体成员资格，也有通过婚姻、收养关系或者移民迁入本集体依法取得成员资格。通常以在册户籍为主要依据。成员资格一律平等[16]。

林农的社区成员资格可视为乡村社区内的“公民身份”，这一身份是一种对乡村社区成员在乡村生活共同体内的社会地位和政治地位的理解，它通过法律确定的个人权利和责任而获得。在这里，林农的地位是一种平等的地位:“财产、收入和其他社会资源的分配都能得到平等对待”，“每个人都享有同等的自由和权利，包括人身保护的权利、政治参与的权利以及政治社群为其成员提供的各种服务”[17]。这是基于林农社区成员资格而确立的地位平等原则。

社会学家将公正观归纳为两种:一种是“消除地位差异”的公正观。该观点认为社会分层结构本身就是不公正的，要实现公正就必须消除此种差异结构。另一种是“地位准入”的公正观，该观点认为分层结构本身的差异是难以消除的，公正是指人或人群进入到这些结构中的过程是公正的[18]。“均权、均股、均利”这一平等观，是执政党基于林农生存的需要，根据林农地位恒定化确立的平等规则，突出了基本权利平等的保证原则与地位平等的事前原则，以保证实质公正的实现，既体现出执政党力图“消除地位差异”的公正观，也内涵“地位准入”的公正观。可以说这一规则是支配初始林权分配最基本的操作性规则，也是确保所有林农获得根本利益的关键。这一政策可以保证林业发展的基本成果惠及所有林农，内涵“平等”、“共享”的公正观，是新集体林权改革过程中维护林区社会稳定的根本因素。

四、基于和谐社会的政治目标而确立的“公平优先于效率”原则

作为一种制度安排，林权只是解决了激励问题，而技术进步与规模效益则是现代林业经济增长的关键，更是中国现代林业发展新的增长点。而“均分林权”所带来的后果是林地资源细碎化，有悖于规模经济的发展规律。仔细研读政策我们会发现，新集体林权制度改革的直接动因与目的并不完全一致，明晰产权解决的是激励问题，侧重于手段，其本质是“对农村重要生产资料再分配、内部利益再调整”[19];立足点在于调整人与人之间的生产关系;而目的在于“进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明”(《意见》);核心在于发展生产力，解决人与自然的关系。从马克思主义所主张的生产关系必须适合于生产力发展状况这一规律来看，“均分林权”与生产力的规模化发展并未体现出一致性。因此，乡村利益的再分配与再调整所包含的公平与效率选择必然成为困扰林权改革的最大难题。“集体林地是实行规模经营(大户经营)还是实行分散经营(包山到户)”?如果我们不考虑这一选择背后隐含的执政党对集体林权制度安排的公平和效率的价值偏好，则是非常不现实的。

作为一种制度，公正原则具有可行性，必须与各种制度背景和文化传统协调一致。坚持公平与效率相统一是任何一场制度变革的基本原则，也是一个理想原则，但当公平与效率发生冲突时，一个现实、具体和整体的社会情境则是决定具体价值序列选择的根本依据。转型期中国的城市化进程、林业人口与林地间的紧张关系、尚未完善的农村社会保障制度体系以及剧烈的社会分层与严重的贫富分化而引致的转型社会的复杂性与不稳定性等特点，决定了目前林地的生存保障功能和社会稳定功能要优先于其效率功能。这正与中国改革开放之初为打破“大锅饭”、破除平均主义的制度障碍及意识形态制约，确立“效率优先，兼顾公平”的价值观一样，都是现实的社会情境的反映。

因此，基于构建和谐社会的政治目标，立足于现实、具体和整体的社会情境，确立了“公平优先于效率”的公正规则。基于这一价值判断而形成的制度安排既包含执政党对于经济规律的基本认知，也内涵对中国国情的基本了解，更反映执政党现实的政治逻辑。“产权明晰重要，但更重要的指导产权安排的政治哲学”[20]。

五、基于林业发展的经济规律而确立的市场公正交换原则

公平优先于效率的价值选择，是一种事前规则，要确保初始权利平等分配的结果，是平等的一种形式。但权利的平等分配最终要与经济效率的发展目标相协调，“分散到千家万户的小农户如何与大市场对接，如何实现规模化、集约化经营，提高林地的经营水平和产出率”[21]是经济政策必然面临的社会经济现实。

市场制度是一个根本的价值取向。改革开放30多年的经验证明，中国特色市场经济道路的选择，大大促进了技术发展与资源的有效组合，并为经济发展提供了重要动力，市场已成为提高经济资源可利用性和生产率的有力机制。同时，市场作为一种经济制度，对实现社会公正也有重要作用，可以促进自由、平等和秩序[1]。弗里德曼指出，市场经济是公正的，因为每个人都是“按他和他所拥有的生产手段的产出”取酬[20]。市场制度是新集体林权制度改革进程的一个根本取向，认为“培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展”(《意见》)。

因此，明晰产权、承包到户的主体改革任务基本完成，只是迈开了集体林权制度改革的第一步，围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，及时开展综合配套改革是新集体林权制度改革政策内涵的必要内容。为破除林业管理中落后的制度壁垒，消除行政垄断，使资源进行合理流动，保证投资者的利益，努力构建公正交换的市场秩序。《意见》明确强调要“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。”通过产权流转努力解决林权初始分配引致的林地细碎化与林业资源集约化经营的矛盾。

将公平优先于效率的初始分配原则与相对自由的市场交换原则紧密衔接，努力构建公平与效率相统一的市场秩序，以实现经济效率的提升和林农收益的增长，这反映了执政党现实的政治价值选择背后尊重经济发展规律的支配逻辑。

六、基于合法性的基本理念而确立的程序正义原则

合法性(Legitimacy)是一个涉及多学科的复杂概念。现代意义的合法性与韦伯的合法性理论紧密相关。韦伯在阐释法理型权威时系统表达了合法性的两层含义:其一是合法律性，其二是建立在合法律性基础上的“同意”。

在我国，法从产生之初就与“正直”、“公平”之意相联系。公正一直是中国关于法的制定与运用的最经常的价值观念与价值评价标准。一些西方学者也把“公正”概念当作构成中国传统法律制度基础和法律实践的原则来考察。

集体林权制度改革是一个涉及4亿多农民生存与发展的经济制度改革，如何将这场改革与公平、正义这一最重要、最经常的价值观念与价值评价标准联系起来，法律是一个必经途径，大众参与更是不可缺少的过程环节。此时，程序正义便显示出其独特的政治价值。程序正义被视为“看得见的正义”，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。①在英美流行的一句法律格言(Justice must not only be done，but must be seen to be done)。所谓“看得见的正义”，实质上就是指法律实践过程的公正，相对于实质结果而言的法律程序的正义。

集体林权制度改革坚持的基本原则之一是“要坚持依法办事和公开公平公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权，真正实现村民自主决策、民主管理”(《意见》)。并对具体组织实施、方案制定、勘界发证、承包合同签订、林权证核发、林权纠纷调处、林权档案管理以及群众满意度等方面都制定了较为详细的考核指标，以确保程序正义的实施[22]。

国家林业局副局长张建龙强调指出，改革要符合构建社会主义和谐社会的根本要求。通过林改，建立农民与山林长久的和谐关系，公开公平公正地调处村民之间、村民与村集体之间的利益关系，稳定社会，巩固基层政权，满足人与人之间、人与社会、人与自然和谐的需求[23]。

集体林权制度改革经由程序正义而呈现的合法性，深刻包含现代合法性的基本含义:一是集体林权制度改革依法进行，具有合法律性;二是集体林权制度改革经由民众的参与体现了“大众合意”之意志。获得“公意”的合法性是社会稳定的基础来源。特别是在现代，合法性是与政治紧密联系在一起。哈贝马斯说:“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性，只有它们才需要合法化”[24]。

七、小 结

“有一些经济政策，设计它们是为了减少那种既削弱对生产的刺激又损害经济效率的不平等的范围和数量。在这条路的许多岔口上，社会面临着选择:或是以效率为代价的稍多一点的平等，或是以平等为代价的稍多一点的效率。按照经济学家的习惯用语来说，也就是出现了平等与效率之间的抉择”[25]。

生存理性与经济理性一直是困扰中国这样一个超大规模国家人多地少的传统小农经济的一个难题。著名的中国问题研究专家Jean曾经指出，中国让尽可能多的农民都有一小块地用作生产粮食，这点与其说是一个经济问题，还不如说是一个政治问题[26]。在一个超大规模国家的现代化转型中，寻求一种稳步的渐进性变迁方式，始终是改革开放以来中国执政党经济改革的政治逻辑之一，也逐步抽象为一种“模式”或“经验”，通常被称为“中国模式”或“中国经验”。

就现实世界而言，一个社会的经济发展是社会进步的前提，但经济发展只是社会发展的必要条件，而非充分条件。社会作为一个有机体，经济、政治和文化始终处于不可分割的联系中。这一理念似乎众所周知。但是这一理念如果落实为指导实践的有效的、操作性的制度措施，意味着我们还有漫长的路要走。实践操作中，程序正义如何转变为实质正义，抑或实质正义必须经由程序正义的实际过程，不仅需要制度设计者具备缜密的政治智慧、专业的知识结构和有效的组织安排，更需要对中国本土社会较为深刻的经验把握。

在这些经验中，我们不但需要“了解一个社会在经济上是否富有，而且还需要了解这个社会的资源怎样分配”[27]。利益资源的制度分配方式反映一个社会的基本价值取向，是公正关注的主要内容。当代中国执政党始终以保证人的基本生存和发展权利以及需要的满足为价值依据，并形成指导实践的公正原则。这些公正原则体现在现实社会的经济政策制定、修改及实施过程中。

作为反映人类社会经济活动的科学，“不存在象纯粹经济学这种东西”，“脱离政治学的经济学是无用的”[1]。这不仅仅是一种理念，更应该成为指导实践的现实原则。

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