完善财产申报制度预防国家公职人员贪利性犯罪

王亚宁 王 勤

（1.新疆警察学院 新疆 乌鲁木齐 830013；2.昌吉学院 新疆 昌吉 831100）

将财产申报制度作为遏制国家公职人员贪利性犯罪的重要手段，已被很多国家采用。我国自1995年出台了第一个具有财产申报意义的规范性文件--《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《收入申报》）后，又相继出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《财产申报》）、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《党员干部规定》）和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《领导干部规定》）。但上述规定由于制定内容的先天不足，在实际执行过程中流于形式，执行效果差强人意，没有发挥应有的作用。必须建立、完善国家公职人员财产申报制度才能有效预防国家公职人员的贪利性犯罪。

一、我国国家公职人员财产申报制度的不足

（一）财产申报规定缺乏权威性，内容过于简单，缺乏可操作性

从我国历次颁布的申报规定来看，都只是政策性文件，局限于纪律层面，并没有上升到法律高度。政策性规定、党内规定不同于国家法律，缺乏权威性、强制性。只有上升到法律高度，财产申报制度才能起到应有的威慑力。而且，已出台的规定普遍存在内容过于笼统、条文过少的问题，对于申报的程序、监管、核查缺乏可操作的具体规定，不利于实际执行。

（二）财产申报的主体过于侧重行政级别，忽视了特殊岗位、特殊行业权力特性

我国目前和财产申报有关的规定，在设定申报主体范围时，主要考虑的是行政级别，没有充分考虑到特殊岗位存在的位不高权却重的问题。在我国目前的财产申报制度中，不是副县（处）级以上领导干部或不是“领导人员中的党员”就没有财产申报的相关义务。对于申报的主体，既要考虑行政级别的高低，也应兼顾职权范围的大小。县(处)级以上领导干部“位高权重”,理所当然应是财产申报的主要对象,但很多科以下特殊岗位、特殊行业的工作人员，如法官、检察官、工商、税务部门工作人员和乡镇主要负责人，位置虽不高，但却掌握着与民众切身利益有关的很多权利，不应该被排除在申报财产的主体范围之外。

（三）财产申报的内容范围过小，不能涵盖领导干部的财产状况

《收入申报》只要求申报“工资、福利、劳动所得和经营所得”等各项“收入”，这些收入均为合法公开的收入，即使不申报也可在申报主体所在单位通过正常程序核查到，这样的财产申报成了官员的“合法”收入申报，没有存在意义。同时，《收入申报》只要求“收入申报”，未要求“财产申报”,没有涉及债权债务、知识产权、不动产、继承、赠与等额外收入和其他无形财产。申报的内容范围过小,不足反映主体的财产状况,使申报制度客观作用大打折扣。《财产申报》将申报内容扩大为：货币、存款、有价证券；债权、债务；私有房产；贵重物品；名人字画、古董；投资、股份；土地使用权。基本能够涵盖公职人员的财产状况，但是《财产申报》的适用对象仅是省部级领导。而且《财产申报》、《党员干部规定》、《领导干部规定》中将申报对象的范围虽扩大到配偶、共同生活的子女，但对其已独立生活的成年子女、其他直系亲属、兄弟姐妹的财产等均未涉及。事实上，由领导干部抚养的子女往往由于未成年基本不会参与到违法犯罪活动中，而其配偶、成年子女、其他直系血亲、兄弟姐妹等却往往利用领导干部公职人员的特殊身份、地位，形成家族式的腐败网，仅将“本人、配偶、抚养的子女的财产”规定为申报的主体，容易给规避法律者以可乘之机。

（四）财产申报的方式过于简单，无法监控领导干部财产变化、增长情况

我国目前对申报方式主要规定了初任申报、离职申报和日常申报三种，但是，关于离职申报的规定过于简单，不能很好地起到预防作用。离职包括辞职、退（离）休、调离等多种情况，目前我国财产申报相关规定中涉及的离职仅包括：《财产申报》中要求领导干部退休一个月内，应当进行家庭财产申报；《领导干部规定》中规定：“已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部报告个人有关事项，适用本规定”。《财产申报》虽规定了省部级领导干部退休后一个月内应当进行家庭财产申报，但权利具有影响力的延后性，“一个月”的时间确实太短，难以遏制国家公职人员在离任较长时间后利用权力余威以权谋私，以权力换取利益的行为。相对来说，大多数国家对离任后申报财产的期限长达3年，值得借鉴。《领导干部规定》仅对已退出现职、但尚未办理退（离）休手续领导干部的财产申报适用那个规定作了说明，对已退（离）休的干部是否申报未作任何规定。

（五）受理机构与监督机构分离，无法有效监管申报内容的真实性

一是，对于财产申报的受理与监管，我国目前的规定，接受单位基本为组织人事部门，但单位的组织人事部门只负责受理、报送，并没有监督的权利。组织部门是党的干部管理机构，人事部门是国家机关、企事业单位的干部管理机构，缺乏监督的权威性和强制力，难以真正承担起申报收入的稽核工作。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门只对执行情况进行监督检查，并不受理申报，很难全面掌握申报人的详细资料无法及时发现问题。受理和监督部门各自为政，缺乏信息沟通，难以形成合力，很难通过申报来发现问题，极大地降低了收入申报制度应有的功效。

二是，现有的规定对收入、财产、党员个人事项的申报监查只笼统的规定为：“各级纪检监察机关负责对本规定的执行情况进行监督检查”“报中纪委备案”“纪检机关和组织（人事）部门要加强对本规定执行情况的监督检查，根据工作需要经审批可查阅本地区本部门党员领导干部报告个人有关事项的材料。”“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告,可以核查”，并没有明确详实的“应当”对“报告内容”审查、核实及问责等的后续审查程序。由于没有明确的规定，对财产申报的监管在实践中缺乏可操作性，使收入、财产及个人事项的申报监管处于真空状态，不能达到理想的监督效果。

（六）申报结果缺乏透明度，不利于对申报的真实性进行监督

和国外公职人员财产申报公开制度不同，我国收入、财产申报的内容、结果均不透明，缺乏公布收入、财产报告情况的规定，对于申报的资料是否公开、怎样公开、在什么范围内公开、由谁公开都没有明确的规定。收入申报的结果不公示，不利于监督、制约官员的行为，也使财产申报制度失去了发现问题的功能。

二、完善建议

(一)尽快出台《国家公职人员的财产申报法》

目前，世界上许多国家和地区都通过立法确定了财产申报制度，对公职人员的财产和收入等情况进行有效监督。如美国1978年通过的《政府行为道德法》、泰国1981年颁布的《国家公职人员财产与债务申报国家法令》[1]等。只有将国家公职人员财产申报上升到法律的高度,把政府官员的活动纳入到国家法律监督体系当中，使得公务员行政行为曝光于阳光之下，才能真正达到预防腐败的作用。

（二）进一步完善申报的主体的范围

一是，从行政级别考虑，应当将副县(处)级以上人大、行政、政协、审判、检查、军事机关的领导干部和乡、镇政府机构的负责人纳入申报主体范围。

二是，从特定部门行业权利考虑，应当将财政、交通、土地、城建、医药卫生、外贸、教育、文化等部门的工作人员和国有企业的中高层管理人员全部纳入申报主体范围。这些部门的工作人员，即使没有行政职务，其手中也拥有较大的，与民众切身利益密切相连的自由裁量权,在职务活动中容易产生以权谋私行为。

三是，为防止家族式腐败，预防国家公职人员利用其家属规避法律的追查，应当将上述人员的近亲亲属和与其共同生活的其他家庭成员纳入申报主体范围，以防止财产转移。

四是，建议将军事人员列为财产申报的主体。在韩国，军官、军务员达到上校级别以上就被要求对其财产进行申报。我国台湾地区也对达到上将级别的军事单位长提出了申报财产的相应要求。我国《宪法》将各类军事机构归类为国家机构的范畴，军事人员的工资福利由国家承担，因此，军事人员也应该对其财产进行申报。

（三）进一步扩大申报财产申报内容的范围

收入是财产的前提，但是财产却并不完全由收入所构成。财产的范围要比收入广泛得多，建议用财产申报制度来取代收入申报制度。财产的范围即应当包括货币、财物、不动产等有形财产，也应当包括知识产权、特许经营权、专业证书等等无形财产。由于腐败可能导致国家公职人员产生大量债务，以及无论何种原因产生较大数额的债务可能会给国家公职人员带来较大压力，继而降低拒腐防败的能力，因此，除要求申报债权外，也应当要求国家公职人员对一定数额之上的债务进行申报。财产的具体内容可借鉴2008年阿勒泰地区制定的《县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》的内容，规定为：1.工资；2.各类奖金、津贴、补贴及福利费；3.从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；4.申报人及其父母、配偶、子女接受与申报人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金（礼金）、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况（含以婚丧嫁娶、各类节假日、子女升学、乔迁、工作变动等各种名义收受的）；5.申报人及其父母、配偶、子女接受与本人职务有直接或间接关系，可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处；6.国有企业、事业单位的负责人承包经营、承租经营所得；7.单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源；8.股票、证券、期货等交易性金融资产及其收益情况和资金来源；9.由继承、赠与、偶然所得等形式获得的财产及获得的原因和时间；10.与本人职务有直接或间接关系人单笔数额在5000元以上的债权债务(与贪污罪、受贿罪起刑点一致)；11.本人认为需要申报的其他收入。上述财产申报范围应含申报对象家庭成员（配偶、共同生活的父母、抚养的未成年子女等）的所有财产。

（四）进一步完善财产申报的方式

国家公职人员财产至少应当设立进行五种申报方式。一是初任申报，即对出任国家公职的人员，在出任国家公职前一个月内就其现有的财产状况进行申报。这样，为国家公职人员的财产申报核查提供了原始依据。二是离职申报，指国家公职人员任期届满，或者不再从事国家公职活动，或者因年龄而离退休时，必须申报其全部财产。同时要求在离职后三年内必须定期申报自己的财产状况。新疆阿勒泰地区提出了处级以上干部要在退休前三年连续申报财产，以防止领导干部退休前转移、隐匿财产，值得推广。三是日常申报，任职期间内年度申报。四是，调离申报。规定国家公职人员调离原工作部门时，应当进行财产申报。五是，随时抽查，规定有关部门可对国家公职人员的申报状况是否属实可随时抽查。上述五种申报方式如都能落实到位，将极大地增强我国在打击、惩治腐败方面的效率，并能够在整个社会中提高拒腐防腐的能力

（五）设立受理与审查为一体的独立的监督机构

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是一条自古不变的经验”，建立高效、完善的监督机制才能最大化的发挥财产申报制度在预防国家公职人员在贪利性犯罪方面的作用。[2]从世界各国的财产申报体制来看，基本都成立了具有权威性和人事、财政方面独立性的受理、监察机构，例如新加坡的廉政公署、美国的道德公署等。只有在人事、财政方面独立，才能使受理监察机构的工作人员毫无后顾之忧的秉公执法，查处国家公职人员的贪污腐败行为。借鉴国外经验，结合我国实际，建议将财产申报的受理和监察机构合为一体，均确定为党的纪律检查机关和行政监察机关，实行自上而下的垂直领导，不受同级其他权力干预。要在法律中明确规定纪检监察机关有在银行进行个人存款查询的权利与职责，在核查申报材料过程中发现问题，要及时报检察机关反贪部门备案。还可以在建立申报财产公示制度的基础上，增加公民监督评议的环节。

（六）增设不如实申报财产罪和拒不申报财产罪

对于国家公职人员财产和收入差额巨大的行为，我国刑法第395条专门规定了巨额财产来源不明罪，但本罪存在法定刑较低可能放纵犯罪分子，和对不能说明来源的财产推定为非法财产，从而冤及无辜的可能，在理论界一直存在存废之争。建议废除巨额财产来源不明罪，在我国的《刑法》中增设不如实申报财产罪和拒不申报财产罪。隐瞒不报者，按照国家规定申报数额累计超过一定标准，将处以相应刑罚。对在法律规定时间内拒不申报者，进行训诫，并责令在一定时间内申报，经训诫仍不申报者，可以处以相应刑罚。

（七）建立公职人员财产申报公开制度

公开并允许公民按照规定的程序进行查阅，是财产申报制度的核心，也是确保公民对公职人员财产知情权和行使有效监督的前提和基础。世界上大多数国家公职人员的财产申报都采用公开的方式，美国更是确立了公法优先和公共利益原则来作为公职人员财产公示的理论依据，即“当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权时，政府官员不能以自己拥有隐私权而拒绝”；“任何人出任公职，都有必要放弃、牺牲一部分个人的基本权利，这是承担公职的人员必须履行的道德义务”[3]。为增加我国公职人员行为的透明度，缓和社会矛盾，增强公众对政府的信任，建议我国也应该建立一个全面完善的的信息平台，借助互联网将所有公职人员的申报材料和相关数据刊登在政府官方的主要网站上，对公职人员的财产进行公示，任何公民凭借自己的身份证号验证登陆就可查看到公职人员全部财产和经济活动状况，这样才能及时准确审核所申报财产的内容的真实性，最终起到有效监督的作用。当然，在规定财产申报公开的同时，也应该考虑对一些从事特殊工作的人员（如：国家安全工作人员），或一些必须对个人有关信息进行保密的工作人员，应当由财产申报的监管部门设立专门的机构进行监管，达到及监管又保护的目的。

反腐倡廉工作任重道远，消除腐败的土壤还在于改革制度和体制，提升财产申报的法律地位，完善财产申报制度和建立配套制度，必然会对打击贪污腐败行为起到积极作用。

［1］百度百科.官员财产申报制度http：//baike.baidu.com/view/1152846.htm

［2］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］．北京：商务印书馆,1961.154.

［3］黎慈.美国公务员财产申报制度及其启示［J］.云南行政学院学报，2009，