结构性减税政策：回顾与展望

张学诞

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

所谓结构性减税，是相对于具有普惠意义的全面减税来说的，是指有选择的税收优惠，也就是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案。具体是根据我国经济形势发展的需要，相应调整税收政策，在优化税制结构的同时，可以降低一部分税种的税负，开征一部分新税种，这样既能达到短期内刺激经济、扩大投资和需求的目的，又有助于优化经济结构、促进经济的长期良性发展。

一、四年来我国结构性减税政策的回顾

（一）减税：促消费、调结构、惠民生

1.提高工资薪金个人所得税费用扣除标准。2005年修改《中华人民共和国个人所得税法》，从2006年1月1日起将工薪所得费用扣除标准从每月800元提高到每月1600元，2007年再次修改《中华人民共和国个人所得税法》，从2008年3月1日起将工薪所得费用扣除标准提高到每月2000元。2011年6月30日，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定。根据新的个人所得税法，从2011年9月1日起，将工资、薪金所得减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月；调整工资薪金所得税率结构，将现行9级超额累进税率减少为7级，并对级距作相应调整；相应调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距，将扣缴义务人、纳税人申报缴纳税款的时限由现行的次月7日内延长至15日内。

2.免征储蓄存款利息个人所得税。从2007年8月15日起，居民储蓄存款利息所得税税率由20%下调到5%，从2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。

3.统一内外资企业所得税，降低企业所得税税率，公平税负。2007年对《中华人民共和国企业所得税暂行条例》与《外商投资企业和国外企业所得税法》进行合并，新的《中华人民共和国企业所得税法》于2008年1月1日起正式施行。新的企业所得税法规定一般企业所得税的税率为25%，这使得基准税率下降了8个百分点，所得税负由中等偏上转向中等偏下。同时，对符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

4.调整证券交易印花税政策。从2008年4月24日起，证券交易印花税税率由3‰下调至1‰。2008年9月19日起，对股票交易印花税政策再次进行调整，由现行双边征收改为向出让方单边征收。从2008年10月9日起，对证券市场个人投资者取得的证券交易结算资金利息所得，比照储蓄存款利息所得，暂免征收个人所得税，即对证券市场个人投资者的证券交易结算资金在2008年10月9日后（含10月9日）孳生的利息所得，暂免征收个人所得税。

5.提高出口退税率。为缓解出口企业的困难，稳定出口，保障就业，2008年8月1日起将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%，部分竹制品的出口退税率提高到11%。2008年11月1日起，再次上调3486项商品的出口退税率。调整的商品数量约占中国海关税则中全部商品总数的25.8%。部分纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品的出口退税率提高到14%，抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率提高至9%到13%不等。从2008年12月1日起，进一步提高部分劳动密集型产品、机电产品和其他受影响较大产品等3770项商品的出口退税率，并取消部分钢材、化工品和粮食的出口关税。

6.实施支持抗震救灾和灾后恢复重建的税收扶持政策。为了支持受灾地区做好抗震救灾及灾后重建工作，财政部、国家税务总局和海关总署接连下发了《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》（财税[2008]62号）和《关于支持汶川地震灾后恢复重建有关税收政策问题通知》（财税[2008]104号）两份文件，对受灾地区的企业所得税、个人所得税、营业税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、车船税、进出口税收等税收给予减免。据不完全统计，因企业震灾财产损失从应纳税所得额中扣除，按我国企业所得税率25%计算，四川受灾工业企业约将减免税168亿元。另外，企业和个人向灾区的捐款可从企业应纳税所得额和个人应纳税所得中全额扣除，这至少将给捐赠者带来100亿元以上的减税。

7.调整对个人购房税收政策。从2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。从2010年1月1日起，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年；从2010年10月1日起，对个人购买普通住房且属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且属于家庭唯一住房的，减按1%的税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

8.推行增值税转型改革。2004年7月1日起，在东北三省的装备制造业、石油化工业等八大行业进行增值税转型试点。2007年7月1日起，试点范围扩大到中部六省26个老工业基地城市的电力业、采掘业等八大行业。2008年7月1日，又将试点范围扩大到内蒙古自治区东部五个盟市和四川汶川地震受灾严重地区。在以前试点的基础上，2009年1月1日起我国在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造。同时，将小规模纳税人增值税征收率由6%和4%统一下调至3%。生产型增值税的17%相当于消费型增值税的23%，企业因此可以获得6个百分点的税收优惠。

9.调整车辆购置税政策。对小排量乘用车由10%减按5%的税率征收车辆购置税。2010年对1.6升及以下排量乘用车车辆购置税由减按5%调整为减按7.5%征收，自2011年起恢复为10%。

10.调整就业税收政策。将下岗失业人员再就业税收优惠政策审批期限延长1年，即延长至2010年12月31日。同时，经国务院批批准，对就业税收政策进行了调整和完善，自2011年1月1日起实施新的就业税收政策。

11.加大支持中小企业发展的税收政策力度。2011年10月以来，财政部会同税务总局等部门进一步完善了支持中小企业特别是小型微型企业的相关税收政策。如提高小型微型企业增值税和营业税起征点；将小型微利企业减半征收企业所得税政策，延长至2015年底并扩大范围；将符合条件的国家中小企业公共技术服务示范平台纳入科技开发用品进口税收优惠政策范围；对金融机构向小型微型企业贷款合同三年内免征印花税；将金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除政策延长至2013年底；将符合条件的农村金融机构金融保险收入减按3%征收营业税的政策，延长至2015年底。自2010年1月1日至2011年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

12.支持农村金融的税收政策。为支持农村金融机构的发展，2010年出台对金融机构农户小额贷款的利息收入、符合条件的金融机构的金融保险业收入以及保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，给予减按3%征收营业税等政策。

13.推进税费改革，进一步规范行政事业性收费。在出台一系列的减税政策同时，我国也在进一步推进税费制度改革，加大对现有各种收费的清理、整合和规范。从2008年9月1日起，在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费。此项减免金额约170亿元。从2009年1月1日起，在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费，总的减免金额约190亿元。国家采取的这两项减费措施可直接减轻企业和社会负担约360亿元。“减费”可发挥与减税政策相同的扩张效应，有利于促进企业增加投资和居民消费，扩大内需，保持经济平稳发展。

（二）增税：节能减排和环境保护

1.实施成品油税费改革。2008年下半年，国际原油价格开始出现大幅回落，国内成品油出现了较大降价空间，成品油税费改革迎来了千载难逢的机遇。国务院果断决策，决定实施成品油税费改革。改革的主要内容包括：一是在妥善安置相关人员，保持社会稳定的前提下，取消养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，规范政府收费行为，减轻社会负担，有利于扩大内需、促进经济增长。二是提高成品油消费税单位税额，促进节能减排、资源节约和环境保护，并依法筹集交通基础设施养护、建设资金，推动交通事业健康持续发展。三是按照完善后的成品油价格形成机制，适当降低成品油价格。

2.资源税改革。经国务院批准，新疆自2010年6月1日起率先实施了油气资源税费改革试点，对新疆的原油、天然气资源税实施由从量计征改为从价计征改革。2010年12月1日起，将油气资源税改革扩大到整个西部地区实施。2011年11月1日起，又在全国范围全面实施原油、天然气资源税从价计征改革，并相应提高了原油、天然气的税负水平。同时，统一内外资企业的油气资源税收制度，取消对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费，统一征收资源税。

3.车船税改革。2011年2月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国车船税法》，自2012年1月1日起施行。这是我国首次对车船税立法，此前国务院于2006年12月制定了《车船税暂行条例》。这也是自2004年启动新一轮税制改革以来，我国第一个实现全面改革的地方税税种。改革内容包括完善征税范围、改革乘用车计税依据、调整税负结构、规范税收优惠、强化征收管理等。车船税改革对于贯彻依法治国基本方略、推进中国特色社会主义法律体系建设具有十分重要的意义。

结构性减税政策的实施，有效遏止了经济增长下滑态势，实现了经济形势总体回升向好，对扩大消费需求、促进产业结构优化升级、推进节能减排和环境保护、促进小型微型企业发展、保障和改善民生等方面发挥了积极而重要的作用。

二、今后结构性减税政策展望

按照中央关于加快转变经济发展方式的各项要求，“十二五”期间继续实施结构性减税政策应进一步突出重点，与深化税制改革统筹协调，与其他调控手段相互配合，逐步建立健全管理监督机制，妥善处理好提高市场效率、促进社会公平与保持经济稳定之间的关系。

（一）减税政策方面

1.扩大增值税征收范围。在2009年增值税转型改革完成后，国务院决定从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税先行试点。今后增值税改革的主要任务是扩大增值税征收范围，将目前征收营业税的行业逐步纳入增值税征收范围，消除重复征税和平衡行业间的税收负担。这样，一方面减少增值税、营业税并行引发一系列矛盾和对市场要素流动的现实阻滞，降低流转税制对服务业发展的制约，为服务业发展创造更有利的税收环境，促进产业结构优化升级，以税制改革推动经济质量跃上新台阶；另一方面，通过税率设计，降低间接税比重，削减政府生产税收入，优化国民收入分配格局，减少对居民消费的抑制作用。

2.完善促进创业、就业和再就业的税收优惠政策。就业是民生之本，税制改革有必要在促进就业上发挥作用。今后应实施鼓励创业的税收优惠政策；完善现有就业和再就业税收政策；鼓励第三产业和劳动密集型产业以及中小企业的发展，增加劳动力市场的需求和进一步扩大就业渠道，充分利用这些行业和企业在吸纳劳动力上的积极作用。

3.继续减轻农村和农民的负担。在当前已废止农业税、农业特产税的基础上，继续完善有关“三农”问题的税收政策。主要包括：一是增值税应该逐步将征税范围延伸到农业，对初级农产品征收增值税。这样做，一方面是将增值税的抵扣链条完善起来，另一方面可以缓解农业生产者在农业投入上不能抵扣，而成为相关税负的实际承担者的状况。二是继续实施有关“三农”的税收优惠政策。主要有对农业生产资料、农产品的流通以及技术服务等方面给予营业税等税种的优惠。

4.完善个人所得税。个人所得税中的工薪所得税费扣除标准经过多次提高，从2006年1月1日起从每月800元提高到每月1600元，从2008年3月1日起从每月1600元提高到每月2000元，从2011年9月1日起从每月2000元提高到每月3500元。个人所得税改革的目标是实行综合与分类相结合的制度，应根据实际情况逐步扩大费用扣除范围，提高扣除标准或免征额，可以考虑将教育和医疗方面的支出作为调整免征额的一个依据，这将直接提高中低收入家庭的收入水平，体现民生税收政策；为了消除目前主要是工薪阶层纳税的状况，在提高免征额后，还可以适度调整税率级距，扩大不同税率之间的间隔幅度，减少级数，拉开级距。

（二）增税政策方面

为了促进资源节约，建立资源节约型和环境友好型社会，建立我国的环境、资源税费体系具有十分现实的意义。但由于环境资源税费的调整可能引发部分产品价格的提高，社会各界对其出台的时机持谨慎态度。

1.改革资源税。从2010年6月1日起，资源税改革方案已在新疆试点，之后，从新疆扩大至整个西部地区，2011年11月1日起，又在全国范围全面实施原油、天然气资源税从价计征改革。资源税改革的基本思路，是在资源有偿开采、使用的前提下，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护，同时可以适当增加中西部资源省份的财政收入。

2.研究开征房地产税。由于我国房地产的税费主要集中在开发投资环节，占有和交易环节税费相对偏轻。占有不动产的税赋较轻，人们投资购买房地产的预期收益会很高，客观上鼓励了房地产的投机行为。如对房地产保有环节征收房地产税，拥有房产越多，所缴纳的房地产税越多，这样增加保有多套房屋者的税收负担，可以抑制房地产价格的过快上涨。

3.适时开征环境税。目前，我国税制的绿色化程度正在逐步提高，各主体税种的修订和完善都体现了环境保护的意识。在我国开征环境税的观念也正被人们所接受。今后可以考虑开征独立的环境税，如污染排放税和污染产品税等。由于水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等一方面将是我国未来一段时期环境保护工作中的重点，另一方面具有征收对象稳定，征收比较容易的特点，可以将由现在的收费改为征税形式。因此，独立环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物等在内的污染物排放和二氧化碳排放。碳税是对产生二氧化碳的煤、石油、天然气等化石燃料征收的环境税种，对缓解我国能源紧张的局面也是很好的选择。对于开征环境税可能对社会经济的影响，可采用实行相关税收优惠、逐步提高税率和实施预先告知企业的开征预告制度等，来加以缓解。