三峡后续工作的思考与对策

梁福庆

（国务院三峡办移民管理咨询中心，湖北宜昌 443003）

三峡后续工作的思考与对策

梁福庆

（国务院三峡办移民管理咨询中心，湖北宜昌 443003）

在分析做好三峡后续工作的意义和作用的基础上，归纳了做好三峡后续工作的主要内容及重点，进行了做好三峡后续工作的思考，提出了做好三峡后续工作的6条对策：提高认识，加强领导，建立健全三峡后续工作机制；加强科学规划，完善政策扶持及保障措施；创新工作思路和方法，狠抓重点，提高后续工作效益；运用科学技术，加快推进三峡后续工作；加强科学研究，帮助解决重大问题和新问题；加强宣传和培训，推进三峡后续工作顺利开展。

水利；三峡；后续工作；对策

胡锦涛总书记指出：“三峡移民工作要努力使库区群众基本生活有保障、劳动就业有着落、脱贫致富有盼头，同心同德建设和谐稳定的新库区”。温家宝总理多次强调，要解决好库区生态环境保护、地质灾害防治、移民安稳致富三个重大问题。为认真贯彻中央领导指示精神，有序开展三峡后续工作，2011年5月，国务院批准了《三峡后续工作规划》。三峡后续工作从2011年起至2020年止，时间10年，投资1 238亿元。开展三峡后续工作，对于确保三峡工程长期安全运行和持续发挥综合效益，提升其服务国民经济和社会发展能力，更好更多地造福广大人民群众，意义十分重大和深远[1]。

一、做好三峡后续工作的意义和作用

三峡库区经过17年移民搬迁安置和经济建设，库区经济社会面貌发生了显著变化，但由于经济总体欠发达的状态还未根本改变，库区生态环境承载力不能满足社会经济可持续发展的需要。库区20个区（县）幅员面积约7.9万km2，现有2 067万人，其中就地安置移民110万人，人口密度达359人/km2，是全国人口密度的2.6倍，耕地资源严重不足，人均耕地仅0.056 7hm2，低于全国人均0.093 3hm2的水平，人多地少基础性矛盾突出；移民搬迁安置与经济结构调整、社会转型中的各种矛盾交织，展露出一些累积性问题和新问题，是我国社会风险集中的敏感区域之一，影响移民安稳致富和建设和谐稳定新库区。同时，三峡水库是我国淡水资源战略储备库，但库区生态环境脆弱，是水环境敏感区、气象灾害多发区和水土流失重点防治区，也是地质灾害多发地区，影响国家水生态安全和三峡工程综合效益全面发挥。有序开展三峡后续工作，是党中央、国务院的重大战略决策，是建设和谐稳定新库区的迫切要求，是进一步拓展和发挥三峡工程综合效益的需要。通过开展三峡后续工作，妥善解决上述问题，有利于库区转变经济发展方式，推进经济社会与环境协调发展，促进移民安稳致富，加快库区全面小康社会建设；有利于构建和完善库区生态环境保护体系，使国家战略性淡水资源库得到有效保护；有利于对库区地质灾害进行有效治理，确保库区人民群众生命财产的安全。同时，也有利于妥善处理三峡工程蓄水运行对长江中下游产生的影响，加强综合管理优化调度等能力建设，进一步拓展和发挥工程的综合效益，提升三峡工程服务国家经济社会发展的能力[2]。

二、做好三峡后续工作的主要内容及重点

国务院批准的《三峡后续工作规划》，包括三峡后续工作总体规划报告及6个分项规划报告。三峡后续工作主要内容包括移民安稳致富和促进库区经济社会发展、库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治、三峡工程运行对长江中下游重点影响处理、三峡工程综合管理能力建设、三峡工程综合效益拓展等6个方面，重点是移民安稳致富和促进库区经济社会发展、库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治3大项。三峡后续工作总投资1 238亿元，其中，移民安稳致富和促进库区经济社会发展548.73亿元、库区生态环境建设与保护303.50亿元、库区地质灾害防治139.86亿元，占三峡后续工作总投资的80%多[3]。

三峡后续工作目标及任务是：三峡后续工作重点解决库区移民安稳致富、生态环境保护和地质灾害防治问题，妥善处理三峡工程蓄水运行对长江中下游的影响，加强三峡工程综合管理能力建设，拓展三峡工程综合效益，努力建设和谐稳定的新库区，保障三峡工程综合效益全面、协调和可持续发挥。到2020年，库区移民生活水平和质量达到湖北省、重庆市同期平均水平，覆盖城乡居民的社会保障体系建立，库区经济结构战略性调整取得重大进展，交通、水利及城镇等基础设施进一步完善，移民安置区社会公共服务均等化基本实现，生态环境恶化趋势得到有效遏制，地质灾害防治长效机制进一步健全，防灾减灾体系基本建立。

按照国务院三峡办部署和《三峡后续工作规划》，三峡后续工作要高度注意和妥善处理好：国家扶持与自力更生的问题及关系，生态环境保护与经济发展的问题及关系，移民安稳致富与改善环境、地质灾害防治的问题及关系，枢纽工程与库区移民的问题及关系，库区与上游、中下游的问题及关系，后续工作与其他相关工作的问题及关系，从而推进三峡后续工作顺利开展。

三、做好三峡后续工作的思考

三峡后续工作是一个庞大、复杂的系统工程，需要用现代理论来指导，运用科学技术来支撑，综合运用经济、社会、工程、技术、生态方法，推进三峡后续工作持续健康发展。

一是以人为本、科学发展观理论的思考。党的十六届三中全会《决定》提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。党的十七大报告又提出贯彻落实科学发展观[4]。以人为本、科学发展观是三峡后续工作的出发点和落脚点，是有序推进三峡后续工作的指导思想。在三峡后续工作中，要通过项目建设、完善配套政策和保障措施，发展库区生产，提高人民群众就业增收能力和经济收入，改善库区生态环境和群众生产生活环境条件，满足库区人民群众日益增长的经济、政治和文化需求，让三峡工程效益和三峡后续工作成果惠及库区全体人民，坚定人们走共同富裕的特色社会主义道路的政治信念，推进百万移民安稳致富，同心同德建设和谐稳定新库区。

二是人口、资源、环境经济学理论思考。目前，世界各国把解决人口、资源与环境问题看成是实现可持续发展战略的主要内容，运用经济学的基本理论和方法来揭示、分析人口经济过程以及自然资源和环境的基本规律和辩证关系，评价和指导制订相关政策和配套措施。三峡库区有序推进三峡后续工作，必须很好地运用人口、资源、环境经济学理论，才能科学利用和合理开发资源，在有效转变库区经济发展方式基础上，加强人力资源开发，有序开展城乡转移人口工作，合理解决环境资源承载力不足和人多地少突出矛盾，保护好生态环境，推进库区经济社会与环境协调发展[5]。

三是系统科学的思考。美国科学家贝塔朗菲于20世纪60年代提出系统科学理论，并迅速发展成对当代经济社会起积极推动作用的一门科学。系统科学将对象作为一个系统即整体来对待，注意掌握对象的整体性、关联性、平衡性及时序性，注重统筹全局，立足整体，调整系统结构，协调各要素关系，使系统达到最优化的目的。三峡后续工作是一个庞大的系统工程，需要很好地运用系统科学理论和方法来指导，立足后续工作整体，统筹后续工作全局，注意调整后续工作系统结构，协调后续工作各要素关系，推进后续工作有序、协调发展，顺利实现三峡后续工作最优化和确定的目标任务。[6]

四是现代科学技术和方法运用的思考。现代科学技术和方法从20世纪30年代发展和形成，包括科学变革和技术革命，是指认识、理论、方法的变革，工具、工艺、材料、管理技术的根本变化，经济、工程、技术、生态等方法综合运用，其中系统科学、可持续发展、信息技术、新材料技术、新能源技术、环境技术等成为现代文明的支柱。现代科学技术和方法对推进世界经济社会顺利发展发挥了重要作用。1988年9月，邓小平同志提出了“科学技术是第一生产力”的论断，体现了马克思主义的生产力理论和科学观。有序推进三峡后续工作，必须充分运用科学理论、先进方法、科学技术作为基础支撑。要运用可持续发展理论和方法来加快转变库区经济发展方式，推进库区产业健康发展、百万移民安稳致富和建设和谐稳定新库区；运用系统科学，工程、技术、生态方法，信息技术、新材料技术、环境技术加强库区生态环境建设与保护，提升环保效益，努力建设“两型”社会；运用监测预警、工程治理、信息技术、新材料技术、新设施新工艺加强库区地质灾害防治，确保人民群众生命财产安全和三峡工程运行安全。

四、做好三峡后续工作的有关对策

（一）提高认识，加强领导，建立健全三峡后续工作机制

三峡库区各级政府要进一步提高思想认识，充分认识有序开展三峡后续工作，是党中央、国务院的重大战略决策，是库区发展的又一次重大机遇，是促进移民安稳致富和库区经济社会发展，加强库区生态环境保护和地质灾害防治，建设和谐稳定新库区的迫切要求，是全面发挥三峡工程综合效益的需求，切实把有序开展三峡后续工作纳入重要议事日程，大力加强三峡后续工作的领导，统筹全局，综合协调，整体推进，并逐级落实责任，建立健全有关工作机制、保障机制和考核机制，有效提升有序推进三峡后续工作的领导力和执行力。发改委、财政、移民、经委、农业、科技、水利、环保、国土、建设、商业、旅游等职能部门要明确责任，密切配合，统筹协调多方面的力量和资源要素，形成发展合力，共同有序推进三峡后续工作。

（二）加强科学规划，完善政策扶持及保障措施

库区各区（县）要根据《三峡后续工作规划》，加强调查研究，牢固树立库区经济社会发展和三峡后续工作“一盘棋”的理念，按照“一次编制、动态调整、中间评估、滚动优化、远近结合（近实远虚）、分级管理”的原则，因地制宜制定当地后续工作实施规划，提出适合当地实际的工作思路、目标任务、重点工作、项目建设及配套措施。要采取强有力的政策措施引导和推动三峡后续工作发展，采取国家支持、地方财政配套补贴、利用对口支援、引导社会资本参与等多种措施，调动社会及广大人民群众参与三峡后续工作的积极性，争取多方面对三峡后续工作的投入。同时，加强规划实施、项目建设、资金使用等监督管理和保障工作，确保三峡后续工作顺利开展和圆满完成。

（三）创新工作思路和方法，狠抓重点，提高后续工作效益

库区各地在有序推进三峡后续工作中，要创新工作思路和方法，紧紧抓住移民安稳致富和促进库区经济社会发展、库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治3个重点，提高后续工作效益。

1．移民安稳致富和促进库区经济社会发展，要采取“两调、一保、三完善”的综合措施（即调整库区产业结构，调整劳动力就业结构，实施移民安置社会保障，完善库区基础设施、社区公共服务设施以及自然与历史文化遗产保护）。一是加快转变库区经济发展方式，促进库区产业结构良性调整。支持库区建设移民生态农业园、生态工业园和现代服务业，提升库区生产力和产品竞争力，并发挥其产业集群和集中控污功能；支持库区产业合理布局，大力发展城乡循环经济，发展新型环保能源产业、绿色食品加工业、现代中药及生物医药加工业等八大特色工业产业；大力发展以特色旅游、现代物流、商贸服务业和农村服务业等为主要内容的服务业，促进移民和库区可持续发展。二是促进库区就业结构调整。以三峡库区职业教育和技能培训试验区建设为契机，重点支持移民群众接受职业教育和技能培训，提高移民自身发展的能力，提升库区人力资源开发水平；完善移民就业扶持体系，扶持基础能力建设，实现移民稳定就业与增收，促进生态屏障区农村移民群众主动向城镇转移。三是加强移民安置社会保障，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系。四是完善库区基础设施。结合城乡统筹要求，完善农村交通网络，改善交通设施条件；加强农业基础设施建设，发展农田灌溉和节水灌溉，建设高标准农田，提高耕地生产力和节水效益；进一步完善迁建城镇基础设施，提高城镇防山洪能力。五是完善社区公共服务设施。通过整合资源，完善生态屏障区及移民安置社区内的就业帮扶中心、卫生室、文化室以及养老院、福利院、救助站、市政等公共服务设施，实现公共服务均等化，着力改善民生。

2．库区生态环境建设与保护按照“控污（控制污染）、提载（提升生态环境承载力）、抓重点”的思路开展工作。一是采取源头控制、系统过滤、生态降解、末端治理相结合的措施，综合采用经济手段、行政手段和法律手段，加强库区面源、点源和流动源污染，削减和处理库区入库污染负荷，保证库区水生态环境安全。二是通过有序实施20万生态移民，促进人口转移，尽快使库区人类活动干扰降低到生态环境可承受的范围；同时加强植被恢复、水土综合治理、水体生态修复、消落区生态环境保护、生物多样性保护、农业生态工程，恢复和维护库区生态系统结构和功能，提升生态环境承载力。三是抓住建设库区生态屏障区和削减库区面源污染负荷这两个重点，提升生态环境建设与保护效益。四是进一步加强和完善三峡水库生态与环境监测系统，为库区生态环境保护与治理工作奠定基础性工作。五是科学实施水库生态调度。水库调度要把防洪、发电、航运、供水及生态等统筹兼顾，合理制定水库生态调度方案，科学实施生态调度，确保库区水环境和河流生态健康。

3．库区地质灾害防治，要坚持“预防为主，监测为要，避险搬迁为先，工程治理以城镇及集中居民点为重点”的原则，综合采取监测预警、避险搬迁和工程治理等措施。一是对涉及群众人居安全的，结合生态环境保护和移民安稳致富，以避险搬迁为主。二是对需工程治理的，应充分勘查论证和进行多方案比选，按经济合理原则确定治理方案，并对需要进行工程治理的塌岸及高切坡项目，应优先安排资金在近期实施；要大力引进和运用地质灾害防治的新理论新方法新技术新工艺新材料，努力提高地质灾害防治的效能。三是全面加强监测预警，整体提升库区监测预警预报的水平和应急处置的能力。四是构建长效机制，全面提升库区应对地质灾害防灾减灾的保障能力，最大限度地减少地质灾害的不利影响，保障人民群众生命财产安全和水库运行安全。

（四）运用科学技术，加快推进三峡后续工作

科学技术是第一生产力，科技支撑在三峡后续工作中起着关键性的作用，可显著提升后续工作的水平和效益。一是国家和库区政府要制定并实施有利于科研工作、科技创新的倾斜政策，提供良好的研究试验、生产经营的“软硬件”环境，引导和发展库区的科研工作与科技创新，同时加强国内和国际间的科技合作和科技交流，学习和借鉴先进的理论、技术和模式。二是大力引进和运用国内外的先进理论、技术和模式，加快转变库区经济发展方式，促进产业结构调整，提升资源环境承载力，推进库区经济又快又好发展。三是运用现代科学技术，推进库区生态农业园、生态工业园、现代物流园、特色支柱产业、特色旅游业、农村服务业等发展，提升其生产水平和产品竞争力。四是大力推广运用循环经济及技术。在推广农村循环经济中，要利用现代科学技术来设计生态工程，逐步建立农村循环经济及生态农业技术体系，实现农业的可持续发展；在推广城镇循环经济中，要加强城镇废物综合利用和废旧资源回收利用，重点推进高效低能的城镇污水处理技术与生活垃圾资源化技术的研究和开发，促进城镇治污及循环经济发展。五是要引进、采用新方法新材料，加强生态环境保护综合管理，提升库区生态环境监测、预警及管理效能。六是加强库区防灾减灾工作，建立灾害综合防御体系，包括防灾减灾技术体系、灾害监测预警体系等，促进库区地质安全和生态环境安全。

（五）加强科学研究，帮助解决重大问题和新问题

在三峡后续工作中，出现了转变库区经济发展方式，促进产业结构调整，加强库区生态环境保护、地质灾害防治、综合管理能力建设、对长江中下游重点影响、拓展三峡工程综合效益等重大问题及新问题，需要认真开展科学研究，制定合理的政策措施，研究科学的工程、技术、生态方法以及新设施新技术新工艺新材料，帮助及时解决这些重大问题及新问题，推进三峡后续工作顺利开展和圆满完成。一是要认真加强调查研究，因地制宜地制定有关政策、配套措施，有针对性地帮助解决有关重大问题和新问题，提高三峡后续工作效能，促进全面发挥三峡工程综合效益。二是加快三峡水库管理立法进程。呼吁国家尽快将《三峡水库管理条例》纳入国务院立法计划，并加快地方立法工作，促成地方的三峡水库管理实施办法及早出台，有序实施三峡水库管理。三是在综合分析库区经济发展现状基础上，积极探索转变库区经济发展方式，促进产业结构的调整，及时解决主要影响要素和新问题，有效改变库区经济发展面貌。四是要进一步研究搞好移民培训和职业教育，全面提升库区人力资源开发水平的路径、方法和配套建设，促进库区就业结构调整和移民就业增收。五是研究库区生态环境保护与建设的新思路、新方法、新技术及管理模式，如水环境保护与恢复、水体修复、水资源综合管理、可持续的水管理、节水建设、健康的社会水循环工程建设、库容合理保护、消落区科学治理、生物多样性保护等新思路新方法新技术，全面提升生态环境保护与建设的效能。六是有针对性地研究库区地质灾害防治的新理论新方法新技术新工艺新材料，努力提高地质灾害防治的效率和效益。七是积极探索三峡工程“蓄清排浑”、“干支流错峰调度”等水库生态调度方式及技术，保障三峡工程综合效益的持续发挥。同时，要研究流域大型水库群的优化调度方式及技术，提高流域大型水库群的调度效能。八是要研究并适时建立流域生态补偿机制与政策体系。要按照流域水环境功能区划要求，建立流域环境协议，明确流域生态补偿的思路，研究与制定流域生态补偿的政策和机制，按上游生态保护投入、发展机制损失和三峡水库水质情况来测算流域生态补偿标准，确定补偿和被补偿主体、补偿方案和补偿方式，设立生态补偿基金，推进流域生态补偿有序进行。九是要认真研究进一步促进库区社会稳定的新机制、新方法和新模式，推进和谐稳定新库区建设。十是要大力加强综合管理能力建设、对长江中下游重点影响、拓展三峡工程综合效益等科学研究，提出有关政策措施、管理方法、技术处理等，保障持续发挥三峡工程综合效益。

（六）加强宣传和培训，推进三峡后续工作顺利开展

有序推进三峡后续工作，必须取得各地政府部门及社会各界的关注、理解和支持。库区各地要充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体，加强三峡后续工作宣传，正面宣传三峡后续工作的前景、成效、典型等，营造全社会关心、支持、参与三峡后续工作的良好社会氛围，使库区广大干部群众正确认识和自觉支持三峡后续工作。同时，加强三峡后续工作的教育培训，通过提高有关人员和移民综合素质和技术水平，不断发展和壮大三峡后续工作技术人才队伍，提升三峡后续工作发展质量。要注意发挥国内外有关非政府组织特别是环保非政府组织的作用，引导其有序地参与和推动三峡后续工作。

[1]国务院办公厅.国务院常务会议讨论通过《三峡后续工作规划》[EB/OL].中国政府网，2011-05-18.

[2]姚润丰.三峡办规划司负责人解读三峡后续工作规划[EB/OL].新华网，2011-05-29.

[3]国务院三峡建委.三峡后续工作规划[R]，2011.

[4]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网，2007-10-24.

[5]梁福庆.三峡水库综合管理创新研究[J].中国工程咨询，2011（11）：30-33.

[6]刘柃妤.建立和谐三峡库区的构想[J].重庆工学院学报：社会科学版，2007（4）.

（责任编辑：张新玲）

Abstract：On the basis of analyzing the significance and effect of carrying-out follow-up tasks of Three Gorges, this paper summarizes the main contents and emphasis of it. With an in-depth thinking of the question of carrying-out the follow-up tasks of Three Gorges, it proposes six countermeasures: enhancing awareness, strengthening leadership and establishing and improving follow-up tasks mechanisms of Three Gorges; strengthening the scientific planning and improving policy support and safeguarding measures; innovating ideas and methods of work and paying close attention to emphasis to guarantee the completion of follow-up tasks; applying science and technology to accelerate the carrying-out follow-up tasks of Three Gorges; strengthening the scientific research to help solve significant and new problems; strengthening popularization and training to complete the follow-up tasks of Three Gorges.

Key words：water conservancy; Three Gorges; follow-up tasks; countermeasures

Considerations and Countermeasures on Carrying-out Follow-Up Tasks of Three Gorges

LIANG Fuqing
(Resettlement Management Consultation Center of State Council Three Gorges Project Construction Committee Executive Office, Yichang, Hubei, China 443003)

C916

A

1009-8135（2012）05-0016-05

2012-06-18

梁福庆（1952-），男，重庆渝中区人，国务院三峡办移民管理咨询中心处长，三峡大学教授、硕士生导师，主要从事水库移民管理与区域经济可持续发展研究。