冀中南发展战略视角下的县域财政问题思考——以沙河市为例

高志远 荣志杰

（沙河市财政局，河北 054100）

冀中南地区是河北省经济、政治、文化的重要板块，在河北省“十二五规划”中明确提出要加快发展冀中南经济区域，充分发挥京广、京九复合交通通道和产业基础优势，培育壮大正定、沙河、武安和冀州、清河等重要增长点。作为冀中南经济区中的沙河市，如何借力倾斜政策，充分利用现有的便利条件和交通、产业基础优势，最大限度地采用财政贴息、财税奖励的调控手段，发挥财政资金杠杆作用，努力推动县域经济板块的较快成长，成为现实而又紧迫的课题。

一、冀中南经济区的确立为沙河市提供了历史性机遇

1.区位优势明显，交通便利。沙河市位于河北省南部，地处晋、冀、鲁、豫的接壤地带，是沟通京、津、晋、冀、鲁、豫的交通枢纽。同时沙河市是邯（郸）邢（台）经济走廊中心，是河北省实施“一线两厢”战略中南厢的一个重要工业城，也是华北地区乃至全国重要的煤炭、铁矿石、玻璃、炭黑、饲料工业基地，在全省“十二五”规划中沙河被列为冀中南经济区沿京广线重点打造的18个县（市）之一，可谓是机遇宝贵，发展可期。

2.先进制造业快速增长。紧邻太行山脉的沙河市矿产资源蕴藏丰富，现已发现的矿藏资源有40余种，探明储量的有10 余种。近年来，沙河市高标准、高站位谋划先进制造业战略布局，积极推进工业产业结构调整，出台了一系列政策措施，重点扶持建材、装备制造、煤化工、钢铁等产业的发展，涌现出一大批国内知名的企业集团。据统计，2010年全市第二产业增加值达到105亿元，增长近16%。

3.现代化服务业发展势头良好。近年来，沙河市以现代物流业为龙头，大力改造提升传统服务业，优先发展商贸服务业、服务生产，扩大就业，夯实物质基础，确保了商贸流通、信息产业、房地产、金融保险、文教卫生、旅游等三次产业的联动发展，使现代服务业成为拉动全市经济发展和社会进步的新引擎。2010年，全市服务业增加值达到48.07亿元，占全市GDP 的30%，同比增长18.5%，现代化服务业发展势头良好。

4.现代农业发展成效显著。近年来，沙河市坚持“稳定粮食、提高林果、做强畜牧、大力发展农产品加工业”的发展思路，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取的方针，实施“五化联动”战略，推进农业开发园区化、农业经营产业化、农业生产标准化、农业产品品牌化、农业管理现代化，有效地推进了现代农业发展。2010年全市农产品加工业年销售收入达到48亿元，同比增长15%。

5.农业旅游连年创造佳绩。沙河市历史悠久，文化积淀深厚，境内旅游景点亮点众多。如：秦王湖、北武当山风景区是省级重点风景名胜旅游区，九龙沟农业旅游示范点被授予河北省农业旅游示范单位。还有明长城遗址、唐代著名书法家颜真卿亲笔书写的宋璟碑、清乾隆皇帝御笔真迹《梅花赋》等人文景观。另外，沙河藤牌阵在北方文化遗产中十分罕见，已被纳入国家第一批非物质文化遗产。2010年全市共接待各类游客22万人次，实现旅游总收入2600 多万元。

二、借力冀中南经济区发展，沙河市已经具备了良好的经济发展基础

近年来，沙河市财政收入逐年提升，国民综合经济实力日渐壮大，城市功能进一步增强，城市承载力明显提高。借力于冀中南发展战略机遇，该市已经具备了良好的社会经济基础。

1.国民经济实力逐年提升。2011年，全市生产总值完成191.9亿元，是2006年的2.3倍，年均增长26.4%。全部财政收入完成20亿元，是2006年的2.7倍，年均增长35%，实现了10亿、20亿元“两级跳”。其中地方一般预算收入完成6.21亿元，是2006年的3.2倍，年均增长45.5%；全社会固定资产投资完成117.7亿元，是2006年的3.1倍，年均增长25.2%；全社会消费品零售总额达到47.7亿元，是2006年的2.4倍，年均增长18.7%。综合经济实力连年位居全省三十强县（市）之列。

2.经济产业结构不断优化。三次产业比重由2006年的6.3∶72.4∶21.3 演变为2.6∶68∶29.4。采掘业占经济总量比重由2006年的60%降至2011年的40%，新型建材业、装备制造业、医药化工业占经济总量比重达到45%以上。全市已成为全国最大的平板玻璃生产基地，龙星化工公司成为邢台地区首家民营上市企业。

3.全市项目建设成绩斐然。从2006年至2011年，全市累计完成企业改制26 家，盘活资产3.2亿元，安置职工4500 余名。五年实际利用外资7828万美元，引进内资76.57亿元、人才1800 名、技术220 项。高标准建成河北省沙河玻璃技术研究院，成为全国第一家由县级政府投资建设的科研机构。五年来，共实施亿元以上重点项目108个，总投资达650亿元。

4.推动城镇化进程加快。以开展“城镇面貌三年大变样”活动为契机，强力推进城市建设和市容市貌整治。至2011年底，全市共完成拆违拆迁180万平方米，累计投资65亿元，实施了新区拓展、城市优居、路网改造、美化绿化等一批重点工程。城市建成区面积由13.5 平方公里增至18 平方公里，城镇化率达到45%，提高5.2个百分点。沙河市被评为全国宜居宜业典范县（市）、省级园林城市和邢台市“城镇面貌三年大变样”工作优秀县（市）。

5.节能减排强力推进。强力淘汰落后产能，共关闭落后玻璃生产线202 条、水泥生产线13 条，拆除烟囱227 根。建成市区污水处理厂及一级A 标准改造、工业园区污水处理厂、城市垃圾处理厂等节能减排基础设施工程。城市垃圾100%实现无害化处理，城市污水处理率达到95%以上。在全省“双三十”考核中，连续被省政府评为“减排工作优秀单位”、“节能工作优秀单位”、“三年减排目标考核优秀单位”。

6.社会事业全面发展。2011年，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到16470 元和6980 元，年均增速分别达到12.8%和9.3%。社会保障能力进一步增强，城镇新增就业2.9万人，城镇登记失业率控制在4%以内。农村低保保障对象达19897 人，城市低保实现应保尽保。争取到首批全国新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险试点，城乡养老保险实现了全覆盖。各项事业长足发展，累计投资5亿多元，完成一中新校园、九中建设和23 所中小学校舍新建、改扩建。全面免除城乡义务教育阶段的学杂费。启动了市人民医院住院大楼工程。推行了新型农村合作医疗制度，农民参合率达到97%。建成一批乡镇综合文化站、农村书屋，文化艺术中心基本建成。

三、财政在冀中南发展战略时期支持县域经济所面对的现实困难

长期以来，受自然、历史、区位等方面因素影响，冀中南地区县域经济发展总体仍相对滞后，发展方式粗放，整体竞争实力不强，县级财政运行较为困难，与全国县域经济平均水平相比还有一定差距。如沙河市虽然社会经济发展取得了一定成绩，但由于历史积累的问题较多，加之改革和发展过程中又出现了一些新的矛盾和问题，财力依然困难，收支矛盾较为尖锐。

1.财政收入总量相对较小，收入质量不高。2011年沙河市财政收入再创新高，首次突破20亿元大关，收入总量位居邢台各县市（区）首位，县域经济综合实力再次进入全省前30 强之列。但与省内迁安、任丘等发达县市比较，目前全市的财政收入总量、质量和人均财力水平差距仍然较大。特别是地方可用财力较小，财政收入质量不高。2011年，沙河市地方一般预算收入占总财政收入为31%和GDP 的比重分为31%和3.3%，远低于省内经济发达县市的同类比重，这表明沙河财政在支持地方经济发展方面能量有限。

2.民生支出巨大，财政收支矛盾相当尖锐。一是干部职工工资和机构正常运转需要基本得到保证，但仍属于低水平保障标准。二是按照沙河市“十二五”规划的五年经济社会发展总体思路、主要任务和重大举措，今后民生支持力度将会继续加大，这势必会对财政资金的需求日益扩大。三是国家陆续出台结构性减税政策，省取消了激励性财政体制，邢台市出台新的财力调控机制，省、邢台市新的财政体制都加大了财力调控力度，预计每年将影响全市近亿元的财力。四是公共财政的保障范围越来越大，城乡环境治理、新农村建设、义务教育，以及城乡医疗改革、农村养老保险、城乡低保、就业再就业等城乡社会保障，都需要大量的县级财政资金配套，财政支出新的压力进一步加大，收支矛盾依然十分突出。

3.财政收入结构性问题突出。一是产业结构有待于进一步优化调整。“十一五”期间，全市三次产业结构优化调整明显，第一产业占GDP 比重下降3.7个百分点，第二产业下降4.4个百分点，第三产业比重提高8.1个百分点。但第二产业占GDP 为68%的比重明显偏高，第三产业仍有较大提升空间。二是区域发展不平衡。全市财政收入呈现东高西低的增幅梯度，2011年最西端的蝉房乡只有19万元，区域经济发展很不均衡。三是税种收入不合理，影响县级财政收入整体质量。与经济增长密切相关的增值税、企业所得税、营业税、个人所得税贡献税收仍是收入的主要力量，该类税种对地方贡献比例较小，影响财政收入质量。

4.体系构建缺位，财政管理需细化。一是现代公共财政体系建设需加强。虽然近年来沙河市多项财政改革走在了邢台市或全省的前列，但各项改革都是分别探索进行的，还缺乏整体层面的系统化，导致改革的效益得不到最大化的发挥，影响实际效果。二是支出结构调整缓慢。受既得利益的困扰，传统体制下形成的资金供给格局一时难以打破，并趋于固化，而适应经济社会转轨需要的新的支出又不断增加，致使该保的保不住，不该保的包揽过多，财政支出中的缺位和越位并存。三是过紧日子的意识有待加强，脱离实际搞形象工程、政绩工程，“人、车、话、会”管理粗放和花钱大手大脚的现象在一定领域或部门还存在，加剧了财力紧张。

5.债务负担沉重，偿债压力加大。目前，我市已进入偿债高峰期，还本付息额逐年增加，对地方不能按期归还的各类政府债务，中央财政在年终决算实施扣款，银行贷款利息沉重，形势严峻。同时，由于国家收紧信贷规模，企业融资难，企业间供销难以及时结算，货款拖欠问题突出，一些项目因资金问题推迟开工或放缓了建设步伐，势必影响财政收入增长。

四、县域财政在借力冀中南发展战略支持地方经济发展中的对策及建议

财政部门作为公共产品与服务的具体提供者，在借力冀中南发展战略时期扮演重要角色，对支持县域经济发展承担着艰巨的任务。因此，县域财政部门应围绕全省“十二五”规划关于加快发展县域经济的总体部署，以打造冀中南经济区发展战略为契机，综合运用财政资金、财政政策、财政体制等工具，激发县域经济发展的内在动力，促进县域经济和各项社会事业全面协调可持续发展。

1.加强沟通协调，积极争取中央、省财政转移支付。支持县域经济发展需要大量资金的投入。财政部门要积极发挥自身职能优势，借助冀中南发展战略契机，加大向上级有关部门跑办力度，缓解县域财力困境。一是积极争取各项专款。按照专项资金归属，联系相关部门，在掌握具体的内情、实情、准情上下功夫，突出项目带动，及时把“对接”项目报上去，并跟踪落实。二是积极争取转移支付，要做细、做好工作，争取得到更多的转移支付份额。三是将争取政策放在更加突出的位置，力争在国家支持政策框架内，解决县域财政经济领域的一些实际问题。

2.立足地方实际，努力加强财税政策改革力度。促进经济转型，解决发展投入问题、调动县域发展积极性是关键。因此，应该立足当地实际，密切关注税制改革动向，从当地实际出发，有重点的做好税制改革的有关配套政策、措施储备，保证各项税改政策的顺利实施。同时，应该在如何改善地方收入质量上下功夫，尽可能增加地方可用财力。

3.加大资金扶持，进一步支持经济产业结构优化调整。培育财源、壮大财政收入规模，是解决县域财政困难的根本出路。县域财政部门要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，积极培育财源，优化经济产业结构。一是集中财力办大事，重点精选支持一批产业链条长、生成速度快、带动效益好的重大产业项目，引领产业升级，带动整体经济提质增效。二是立足资源优势，巩固改造现有的工业企业，提升工业品质。支持企业自主创新，大力支持发展产品精深加工，延伸产业链，做大做强支柱产业。三是支持利用现有的基础和优势，集中扶持做强优势产业、培育新兴产业、改造提升传统产业。推进节能减排，大力发展污染少、能耗低、附加值高、符合产业政策的新型工业企业。四是支持工业园区建设，形成产业集聚，使工业园区成为市场经济的“航空母舰”、舞活市域经济发展的龙头。

4.打造民生财政，全力支持社会民生事业全面均衡发展。推进县域经济发展是一项社会系统工程，需要在多个方面加大财力投入。县域财政部门应该在财力一定的情况下，积极调整支出结构，努力提高县域财政的保障水平和能力。一是着力压缩财政供养人员，大力压缩公务购车经费、会议经费等一般性支出，建设节约型政府。二是继续加大城市建设的财力投入，推进城市化进程，着力优化城区环境，提高城市品位。三是严格落实国家支持农村社会经济发展的各项支农、惠农政策，支持现代农业发展。同时，认真落实家电下乡、汽车摩托车下乡等政策，努力拉动农村消费需求。四是适时调整财政支出政策，统筹兼顾，确保重点，合理分配财政资金。“十二五”时期，重点加大对基本公共服务的投入力度，向“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、公共安全、生态环境等公共领域倾斜，优先保障和改善民生。

5.推进财政改革，加强财政资金监督管理力度。促进县域经济发展，需要财力支持，对财政资金运行就需要严格管理。因此，一是加大资金整合力度，对一般公共预算、政府基金和其他政府资金统筹安排，分类整合，提高公共资金配置效益。二是继续完善和深化县乡财政体制，着力推进乡镇财政所规范化建设，不断提高乡镇财政科学化、精细化水平。三是深化预算管理改革，完善部门预算编制模式，推进三年滚动预算编制，实施预算绩效管理改革。四是深化国库集中支付制度改革，加大公务卡改革力度，着力完善国库单一账户体系，规范预算单位银行账户管理和财政专户管理，提高智能监控能力确保资金安全。五是完善政府采购制度，规范政府采购管理，推进电子化政府采购，注重发挥政府采购调节和节支功能，服务经济社会发展大局。六是积极探索推进公共设施共建共用、资源整合、信息共享、政府购买、财政投资评审公共服务等高效率资金使用方式，提高财政资金使用效益。

6.加强政府债务管理，防范化解债务风险。要正确处理发展需要与财力支撑的关系，准确把握负债建设与财政风险的平衡，统筹兼顾，建立起举借有度、偿还有方、管理有序、监控有力的新机制，将地方政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道。一要加强政府性债务统计工作，构建风险预警机制。二要多渠道筹集资金，防范和化解债务风险。三要加强对新设立政府融资平台公司监管，防范或有财政风险。对政府性债务实行绩效评价。

7.坚持以人为本，加强对人才培养引进支持力度。“产业凝聚人才，人才造就产业”。以人为本，汇聚英才是实现冀中南发展战略，促进县域经济发展的必需。因此，县级财政部门要不断加大对人才开发工作的投入，不断完善和落实吸引人才特别是高科技人才的特殊政策，努力营造用好人才、吸引人才、留住人才的良好环境，用好现有人才、引进急需人才，增加人才总量，努力构筑人才优势，为县域经济发展发展作好智力储备。