科学推进苏州新型城市化的思考

万智慧

苏州研究

科学推进苏州新型城市化的思考

万智慧

主持人 方世南

城市化既是通过要素集聚实现资源节约、集约发展的过程，也是人类文明由低级向高级不断发展、社会不断进步的过程。城市化是人类发展的必然趋势，二十一世纪是“城市的世纪”。贯彻落实科学发展观，推动苏州经济社会又好又快发展，必须加快推进新型城市化进程，最大限度地发挥城市在转变经济发展方式、调整经济结构、统筹城乡发展、强化辐射带动能力等方面的作用。

一、苏州城市化的发展历程

苏州有人类活动的历史可以追溯到一万年以前，有两千五百多年的建城史，在历史上很长一段时间内一直是江南的区域中心城市，明清时期曾经位居世界十大城市之列。但近代以后逐渐衰败，地位逐渐下降，到解放时，已落魄为一个畸形的消费城市。解放以后，在计划经济年代，苏州的城市化水平有所提高，但速度不快，到一九七八年，城市化率只有16.6%，尚没有达到20%这个国际公认的城市化快速发展的临界点。

改革开放以后，苏州的城市化进入了加速发展的轨道。这一过程大致可以分成以下三个阶段：

乡镇企业造镇阶段 （一九七九－一九九〇年）。苏州城镇化的快速发展得益于乡镇工业的大发展。改革开放以后，苏州的乡镇企业异军突起。一九八五年，乡镇工业产值占全市工业总产值的“半壁江山”，一九九〇年更是形成了“三分天下有其二”的局面。乡镇工业的发展，为小城镇的建设提供了有力的资金支持，而国家允许农民自带口粮进城经商务工以及降低建制镇、县级市设立标准的政策，也促进了小城镇的发展。这一时期，苏州的城市化率上升到24.9%,年均增长0.75个百分点。该阶段苏州城市化的特点是农村工业化、就地城镇化，俗称“离土不离乡、进厂不进城”。

开发区造城阶段 （一九九一－二〇〇〇年）。苏州经济再上新台阶在于抓住了开放型经济发展的历史机遇。相应地，这一阶段城市化的动力由乡镇企业推动转为外资推动。苏州第一个开发区是一九八四年自费设立的昆山开发区，进入九十年代以后，苏州紧紧抓住浦东开发开放的机遇，先后设立了5个国家级开发区、12个省级开发区以及一大批乡镇开发小区。由于这些开发区大多依托老城区设立，在开发之初就作为现代化新城区（新镇区）规划，开发区的建设，有力地推进了苏州的城市化进程。苏州中心城区在此阶段初步形成了“古城居中、一体两翼”的格局。二〇〇〇年，苏州的城市化率提高到42.9%，年均提高1.8个百分点，增幅明显高于全省全国同期水平。

市域城市群发展阶段 （二〇〇一年至今）。进入新世纪，苏州明确提出了城市化战略，通过吴县撤县分区，苏州中心城区形成了 “五区组团”（园区、新区、吴中、相城和老城区）的城市新格局，在全市则形成了由一个区域中心城市、五个县级市城区、十个左右中心镇和若干一般镇四级组成，梯度发展的城市集群。二〇一〇年苏州的城市化率跃升到70.5%，年均增长2.76个百分点。

二、苏州城市化发展的特点

苏州城市化发展有以下几个特点：

发展速度快。从时间上看，西方国家城市化快速发展时期经历的过程比较长。如英国大约用了一百年（一八〇〇-一九〇〇），美国是八十年（一八九〇-一九七〇），日本是四十年（一九三五-一九七五），而苏州只用了三十年。从开发面积看，九十年代以前，苏州中心城区的格局基本没有跳出老城区范围，也就是说，自伍子胥开始，两千五百年开发了14.5平方公里，而一九九〇－二〇〇九年二十年间，建成区面积就扩大到324平方公里，全市则达到了635平方公里。从城市化率看，一九七八－二〇一〇年提高了53.2个百分点。

协调程度高。有人形象地说，中国一些地方“城市像欧洲、农村像非洲”，存在“黄河边的中国”与“黄浦江边的中国”的对立，①郎友兴：《认识“黄河边的中国”》，新加坡《联合早报》2002年12月31日。而苏州没有这一问题。一是中心城区与县级市城市化发展比较均衡。苏州五个县级市全部位居百强县前十位，各县级市的城市化率最低的太仓为61.6%，最高的昆山为68.6%，全市差别不大。且城市之间的关系是共生共荣，这与环渤海地区城市之间层层吸纳资源与层层边缘化现象形成鲜明的对比。②赵伟：《工业化与城市化：沿海三大区域模式及其演化机理分析》，《社会科学战线》2009年第11期。二是城乡差别较小。二〇一〇年苏州农民人均纯收入在全国二十个大中城市位居首位，城乡收入比为2:1，明显低于全国（3.3: 1）、全省（2.5:1）的水平。在人均收入提高和生活质量提升的同时，苏州农村居民与城市居民在政治、经济、社会、文化、基础设施、人居环境等方面的差距，在总体上呈不断缩小的态势，并且已经出现由发展性缩小转向体制性缩小的趋势。

经济效益好。城市化的发展，极大地提高了土地的利用效率。新增建设用地平均投资强度由“九五”期间的73.9万元/亩，持续增加到“十五”期间的103.8万元/亩、“十一五”期间的294.1万元/亩，去年高达393.7万元/亩。单位存量建设用地GDP产出则由二〇〇〇年的7.4万元/亩，提高到二〇〇五年的16.1万元/亩、二〇一〇年的26.1万元/亩。苏州节约集约用地各项指标位居江苏省首位。

城市特色明。城市的个性与特色是城市过去和现在的缩影，是城市的精髓和灵魂，也是城市综合竞争力的重要组成部分。千人一面的城市必然会遭到人们的抛弃，失去其固有的韵味。在经济快速发展的同时，苏州十分注意对古城风貌的保护，对历史文化的传承，形成了提升古城功能与保护古城风貌两全其美，老城与新城各得其所又相辅相成，传统文化与现代文明相得益彰的良好局面，得到了社会各界的广泛赞誉。“苏州古城保护与改造”项目获得中国首届人居环境奖、二〇〇二年迪拜国际改善居住环境最佳范例称号，“苏州古城保护与更新”入选上海世博园城市最佳实践区案例。在当今中国，不乏如西安、洛阳这样历史悠久的古城，也不缺如上海、深圳这样经济发达的现代城市，但像苏州这样兼具这两个特点的城市，却不多见。或许这也是苏州的最大特点之所在。

三、对苏州城市化发展阶段的判断

总体来看，苏州的城市化已经进入成熟阶段。

从世界城市化发展历史看，城市化率在20%以下为起飞阶段，发展较慢，20－60%为加速发展阶段，60%以上，城市化就进入成熟阶段。国际上一些已经完成城市化的国家城市化率并不高，二〇〇五年，芬兰、奥地利、希腊的城市化率依次为61.1%、66%、59%。

从苏州城市化水平看，二〇〇五－二〇一〇年，城市化率上升了7个百分点，增长速度明显放缓，且“逆城市化”这种西方国家城市化高级阶段出现的现象也已经在苏州悄然出现，近年苏州还出现了农村户籍人口增加的现象。

从苏州城市化的动力看，城市经济理论研究表明，城市化的发生与发展受到三大力量的推动与吸引：农业发展、工业化和经济服务化。随着城市化进程的深入，这三种力量依次处于主导地位。工业化是改革开放以后苏州城市化的主要动力，近年苏州已进入工业化后期并向后工业化转变，工业化对城市化的拉动作用逐渐变弱，而服务业对城市化的拉动尚处于蓄积期。

从苏州的资源环境看，苏州城市化规模的扩张已经受到资源环境的瓶颈制约。单就土地而言，目前苏州已经出现可用地面积与可用地指标双短缺状况，城市扩张的空间有限。二〇一〇年，全市建设用地占比为27.5%，如扣除大型湖泊水面，这一比例高达38.4%，是全国平均水平的5－7倍。按照户籍人口计算的人均耕地面积只有0.53亩，按照常住人口计算更是不足0.32亩，远远低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。

可以认为，苏州城市化进程已经到了一个拐点。在现阶段,迅速扩大规模，大幅提升城市化率，既不应该，也不现实。当然，这并不表明苏州的城市化可以就此打住，而是表明苏州应当走更加注重提升产业层次，更加注重优化城市功能，更加注重提高生活质量，更加注重城市价值观和城市精神构建与认同，更加注重城乡一体化发展的新型城市化之路。

四、苏州新型城市化的着力点

如前所述，苏州目前城市化的主要任务已经不是大幅提高城市化率，而是大力提升城市化的内涵与质量。因此，苏州新型城市化的推进主要应当抓好以下几个方面的工作。

注重规划引导。城市规划既是指导城市建设和发展的公共政策，更是规范各项城市建设的规范性文件。科学地制定并实施好城市规划，可以充分发挥规划的引导、协调、控制功能，有效提高城市化质量。我们应当认真学习国外城市的先进经验，强化城市规划的前期研究，科学预测城市未来发展的方向、形态、规模，将城市规划由单纯的功能型规划上升为综合人文型规划，进一步完善城市总体规划、城镇区域规划、分区规划、专项规划，强化规划之间的相互衔接，强化历史文化的保护，强化城市的可持续发展能力，强化城市的功能特色，要把城市规划的制定和管理纳入法制化轨道，提高规划的科学性、严肃性，使之真正成为指导城市保护与发展的“百年规划”。

完善城市群组。从国际经验看，城市群在一个国家与地区中的作用趋于强化。不少学者认为，大城市应当采用多中心模式或称组团式模式，在一个大城市或城市化区域内部，应当有多个承担一定城市功能的中心或副中心，这种模式有利于实现各种资源的最佳配置和集约利用，获取发展的规模效益、集聚效益和极化效益。珠三角深（圳）（香）港合作、广（州）佛（山）同城、湖南长（沙）株（洲）湘（潭）城市群的建设，实际上也是顺应了这一趋势。改革开放以来，苏州在国内外的影响力逐渐提高，已经成为江苏的品牌。但这是苏州六大板块叠加的结果，如果单独把苏州老城区拉出来，在全国是没有什么位置的。在经济全球化、区域一体化加速发展的条件下，苏州应当在正确处理好与长江三角洲其他城市，特别是上海的关系，力争成为区域次中心城市的同时，强化区域协调，积极构建与外部对接、开放，在内部有机合作的一体化城市体系，努力形成以特大城市为核心、大城市为枢纽，中小城市为基础，国际化、现代化的区域城市群。这不仅有利于苏州，更有利于江苏。

做强中心城市。当今世界范围的城市化，已经形成了以中心城市辐射带动周边次级城市的发展模式，大城市、城市群在一个国家与地区中的作用趋于强化。一九七五－二〇〇〇年，全世界一百万人以上大城市人口比重从33.8%上升到37.4%，预计到二〇一五年，这一比例将上升到40.4%。中心城市是城市化的战略重点，提升中心城市首位度是城市化的重要推动力。苏州中心城市由“一体两翼”发展至“五区组团”，已经实现了经济总量、产业层次和发展空间的新突破，首位度得到了较大提高。但总体而言，苏州“强市弱心”的格局并未根本改变。因此，发挥苏州中心城区在区域城市化体系中的龙头作用，全面提升中心城市的经济首位度、产业首位度、科技首位度、人才首位度、文化首位度，增强中心城市的影响力、竞争力，应当是苏州新型城市化的题中应有之义。苏州中心城市首位度的提升、高端要素的集聚、服务功能的完善，也有利于有效利用大城市的规模效应，引领区域产业的转型升级，加快实现发展方式的转变。

提升城市功能。从城市的本意看，城市就是城和市的有机结合。在历史上，除了军事性城市以外，一般均是先有市后有城。当今世界，随着经济服务化进程的加快，城市化已由工业化作为主要推动力的阶段进入由工业化和服务业化共同推进的阶段。过去的城市工厂林立是标志，现在公司林立是实力。因此，提升城市化质量，走内涵发展之路，就要回归城市的本意，强化城市基础设施建设，加快市域CBD建设，大力发展金融、商务、会展、休闲、旅游等现代服务业，加速发展总部经济、楼宇经济，致力提升城市的综合服务功能，力争经过一段时间的努力，构建起与经济社会发展相匹配、与先进制造业相融合、与城市现代化相协调、与群众需求相适应，功能明确、布局合理、配套完善、特色鲜明的服务业发展体系，把苏州打造成为现代服务业高地和服务经济强市。

强化社会建设。城市化是一个综合的过程，它不仅包括景观层面的城市化、人口意义上的城市化、经济方式的城市化，也包括社会层面的城市化。甚至可以说，如果没有实现社会层面的城市化，没有新市民对于城市社区的普遍认同、对于城市生产生活方式的普遍接受、对于城市文化的普遍融合，这种城市化是表面的、残缺的甚至是虚假的。一是要努力实现义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，努力在财力许可的情况下，让更多的人包括新苏州人普遍享受政府基本公共服务的阳光雨露。二是切实加强城市文化建设。继承与发扬中国传统文化强调和而不同的历史传统，继承与发扬兼容并蓄、开放包容的吴文化精髓，以海纳百川的气度积极引进、吸收其他国家和地区的文化，实现外来文化与本地文化的交会融合，实现“老苏州人”、“新苏州人”和“洋苏州人”的和谐相处，避免出现美国著名学者亨廷顿所言的“文明的冲突”。三是强化社区特别是动迁小区、移民社区的社区建设，合理进行利益引导，积极发展居民自治组织和各种类型的民间组织，充分发挥它们在动员群众、协调利益、维护稳定、承接政府职能转变等方面的作用，重塑城市人际网络，强化城市社区的归属感与凝聚力。

推进城乡一体。高度城市化是城乡协调的前提，成熟的城市化也要求城乡协调发展。要抢抓苏州被省委省政府列为省城乡一体化发展试验区的契机，破除体制机制障碍，积极引导工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农民居住向新型社区集中。加快推进农户集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成集体资产所有权、社会保障、城镇住房工作，鼓励农民带股、带保、带房或产权流转后进城进镇，实现农民向市民的转变。大力促进城市基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，率先形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理六个一体化的新格局，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，实现农民与市民共同富裕、农村与城市全面繁荣。

万智慧，博士，苏州市政府研究室副主任。