农村过疏化下的乡村治理面临的困难及其化解方法研究

侯爱琴(长江大学马克思主义学院，湖北 荆州434023)

黄兴年(济南大学经济学院，山东 济南250022)

农村过疏化下的乡村治理面临的困难及其化解方法研究

侯爱琴(长江大学马克思主义学院，湖北 荆州434023)

黄兴年(济南大学经济学院，山东 济南250022)

依靠行政权力直接或间接地控制或干预农村资源的配置、乡村治理机构设置及其主要人员安排，是中国乡村治理结构的基本路径。这种治理模式因能够比较顺畅地与政府现行管理体制对接而得到广泛运用，但乡企运行成本高、效率低下，难以被日益市场化的农村、农业和农民所承受。根源在于必须配备众多的专业机构和人员以及权利难以受到有效监督或制约。这种运行路径极容易导致机构、人员膨胀与乡村债务、乡村治理结构之间形成一种恶性循环。解决的路径是构建以农民合作社体系为基础的民主治理结构，将广大农民的经济行为选择和社会政治参与活动融入乡村日常治理活动之中，以降低乡村治理的运行成本，提高效率，从而真正推进新农村建设的健康持续发展。

行政化治理；政府职能；农民合作社体系；民主治理结构

改革开放以来，中国农业增长成就举世瞩目[1]。这些成就的取得，是农业制度改革促进了劳动力与土地资源的优化配置，以及农业科技投入与农产品征购价格的提高等多因素所致。到1984年，高达99%的生产队采用了家庭联产承包制，农业制度改革的效率很快便被消耗殆尽。但中国农业却依然延续了较快的增长势头，而这种增长是在各级政府改善农业生产环境的投入有限，且既有水利设施长期带病运行，甚至不少水库根本无法发挥应有功能、青壮年农民大量外出后老弱病残经营的背景下取得的。按照经济学的资源配置逻辑，即高价格会吸引更多优质资源进入，从而推动该产业的快速发展；相反，低价则必然导致更多的优质资源逃离该产业而导致该产业的凋敝，如今农村劳动力、资本与技术几乎单向性地流向城市，即是这种资源配置逻辑的现实表现形式。但奇怪的却是中国农业发展并没有真正如经济理论预期的那样而萧条或凋敝，实际情况是农业几乎所有主要产品均长期丰收，这意味着中国农业发展在一定程度上违背了经济学所强调的市场逻辑，即产权明晰与市场要素按照价格信号自由流动以达到优化配置的目标。中国农业发展的这种反常现象是经济学现有理论所难以解释的矛盾，却是在推进新农村建设与乡村民主治理结构的构建中所必须解决的问题。目前，农业的基本要素——土地、山林、水面以及草场等资源主要是由农村行政(经济)组织，包括乡镇、村级组织，这是其他国家很少出现的资源配置方式。正是在基层政府的行政权力全面介入乡村资源的配置过程，形成了与这种农业资源配置模式相适应的乡村治理结构，即可根据需要以行政强制方式改变资源配置格局，从而完成上级下达的政治、经济任务。这就意味着以现行乡村行政组织主导的资源配置方式也就成为农村如今的社会经济治理结构的一个重要组成部分，甚至可以说是乡村治理的核心内容，那么，其对我国农业的多年丰收发挥着怎样的作用？特别是这二者间是否存在着必然的相互依存关系，这种关系能否支撑我国农业、农村发展的健康持续呢？破解这一关系的核心在于研究这种治理模式能否适应我国乡村经济市场化发展的长远需要，前提是其运行成本能否大幅度降低、效率能否全面提升，并能否将广大农民的利益偏好有机地融入其中，即何种形式的乡村治理结构才是农村所需要的？这便是本研究的中心所在。

1 乡村治理模式状况的简要评论

目前关于乡村治理模式主要有“县政乡派村治”模式[2]、“乡治村政社有”模式[3]、“乡镇自治”模式[4-5]。不论是哪种形式的乡村治理，都必须通过特定的公共权力和制度安排，运用相应的治理资源实现社会资源的整合。而上述3种治理模式的差别主要在于，是依托行政权力的乡村治理(代表是“县政乡派村治”以及“乡治村政社有”)，还是以农民为主导的民主自治(代表是“乡镇自治”)。自然，这2大类型各有优缺点。依托行政权力的自治能顺利地与现行体制对接，建设成本相对低廉，但需要依靠数量众多的机构与官员，运行成本高昂，难以适应大多数农村地区的社会经济发展实际，是如今乡村治理的主要形式；而以农民自治为主建设乡村治理结构，优点是能较好地适应农民的需要偏好，运行成本相对较低，缺点是建设成本高，没有现成的组织可作为载体，必须培育可以依靠的组织与社会主体，需要一个比较长时间的摸索。另外，现行的行政化治理结构怎样改革以及如何与未来的民主自治融合，至今在理论上也没有进行深入探讨。同时，乡村自治的建设成本怎么分摊以及如何理顺同上级机关的关系，仍然没有找到简单易行的解决路径。这种理论困惑导致现实的乡村治理结构之中存在一个极为严重的问题，即在经济发展比较落后的中西部农村，不少的基层党、政组织缺乏执行力与组织动员力，在很大程度上处于瘫痪状态，难以很好地履行乡村治理的功能，这是新农村建设所必须解决的问题。

2 现行乡村治理模式的内在困难

2.1 行政化的乡村治理结构存在权力自我扩张的内在缺陷

作为渐进改革过度行政化的大集体弊端的制度替代者——承包制，在一定程度上将农民的报酬同土地的经营效益与个人的努力有条件地挂钩，但丝毫没有改变行政强制在其中的决定作用。这是因为既有的以控制农村、农业资源为主要偏好的行政化乡村治理结构存在着一种内在的权力扩张驱动，即一方面这种行政权力的产生及其运用基本上是外在于农村与农民的，具体表现为作为政府配置农业、农村资源的执行者，诸如乡镇政府以及所谓的七站八所均为上级政府建立或委派，其内在地存在着城市导向的利益偏好与目标导向。根源在于这些机构及其主要工作人员均为非农业人员，属于享受城市发展成就制度化利益者的一份子，其工作目标就是完成政府下达的非农业化指标任务，即人们形象地表述为“收粮派款，刮宫流产”。当然，为了完成任务，政府赋予其相应的行政权力与执行手段，致使其能在一定条件与环境下，对农民采取收费、罚款与摊派等多种措施以体现其政府代表的身份与特殊权力；另一方面则是这些机构以及具体的管理者均有自己的特殊利益，主要是需要不断提高其个人与家庭的收入水平以及解决本单位职工、亲友等的职位升迁、就业或增收问题，而依靠政府赋予的权力与政策，靠山吃山地搭车向农民收费、罚款与强制向农民推销产品或服务则成为创收的最佳路径。这一切具体表现为乡镇机构臃肿、人员庞杂，各种收费、罚款等多且滥。2004年国务院发展研究中心的中国乡镇发展报告指出，对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重[6]。这些庞大的机构与工作人员大多数并没有解决其工资、福利等的合法的制度化资金来源，必然依靠各种非制度化途径向农民收取，导致了农民的负担结构的“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，具体表现为真正上缴国家的税负很轻，而以搭车收费、罚款等形式被基层组织所截流的部分则成为农民负担越来越重的包袱，甚至会将农民收入全部搜刮干净，从而使一些农民根本无法从农业生产中获得任何净收益。

而正当承包制的制度优势被消耗殆尽以及乡村行政机构的政治合法性大量流失之时，沿海地区经济借助改革开放与吸引外资方式，带动了经济的高速发展，也导致了绝大多数青壮年农民外出务工经商，留守农村的主要是缺乏劳动力的老弱病残者。这种趋势的延续进一步淡化了广大农民同土地、乡村治理之间的关系，尤其不会农事的第二代农民工成为劳工主体之后，农村人烟稀少便日益成为现实，致使现有乡村治理便基本上丧失了可以仰仗的支撑基础，难以为继成为必然[7]。根源在于第一代农民工主要以成家立业的已婚农民或打工的目标在于赚钱以回家娶妻生子，即并没有将自己的目标定位于离开农村而转变农民身份，至多只是准备回农村养老。而这类农民如今已近花甲，回到农村的主要目标在于养老，基本无力成为农村发展或乡村治理的依靠力量。相反，第二代农民工则多为第一代农民工的子女，大多受过初中以上文化教育，往往是直接离开学校就到城市打工经商，绝大多数根本不会农事活动，也基本没有意愿回农村从事农业。这种特征就意味着第二代农民工在很大程度上只是还存在一个现行制度赋予的农民身份，其思想、观点、行为与生活方式、谋生技能等已基本城市化，很难想象其会主动回到农村从事农业活动，更不可能依靠其构建乡村治理结构。这是因为在工业主义和市场逻辑的主导驱动下，城市变得越来越大，而乡村世界则会随着人口外流和资源锐减而不可避免地走上萎缩之路，这种两极相对的反向变化似乎已成为城市化进程中的一般法则[8]。面对人类文明史上这一城乡关系空前复杂的转换和剧变，迄今各国多采取“城乡一体化”、“城乡统筹”、“地域均衡发展”等作为回应对策，试图通过人为的政策调适，以使由剧变引发的种种冲突保持在可控秩序的范围内。但在城乡严重二元分割的中国，外出打工的农民只是劳动力进城，而相应的社会福利、权利等均只能留在农村，只能成为打工城市的二等公民。这样的制度安排必然导致乡村过疏化问题的负面影响范围更广、程度更深。

所谓村庄空心化，就是农村人口、资源从农村内部区位资源禀赋不足地区向外围条件优越地区和城镇转移，造成村庄聚落人口流失、房屋闲置以及乡村产业衰败的结果[9]。其具体表现就是乡村生产和生活机构——村机构的崩坏，这就是所谓“过疏化”[8]，即随着举家离农现象的大量出现，导致农户生产、村落生活、乡村行政、财政、教育、医疗、防灾、商业、交通等设施、机构的运营、维护日益缺乏必要的资源支撑，其连锁反映的结果便是迄今的生产和生活机构功能崩解，甚至出现部分乡村地区既有的生产、生活难以为继，农村社会既有的结构解体。具体表现为农村土地空心化、人口空心化，也包括农村产业空心化和基础设施空心化，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化。这就意味着过疏化和空心化的危害不再局限在耕地资源的严重流失、人口严重流失、农村整体面貌难以改变、乡村人居环境受到破坏等方面，甚至会引发整个乡村社会的经济、政治、文化等全面衰败，迫切需要寻求解决办法，而构建与完善乡村治理结构则是化解难题的关键，前提是必须适应广大农村的社会经济现实，即大多数地区青壮年农民外出而由老弱病残者经营农业的客观实际，以自愿联合的方式，如建设各种形式的农民合作社，将更多的分散农民组织起来，扩大农业的经营规模以提高农业的比较效益，从而吸引农村日益外流的人、财、物资源，培育出新型农民与农业资本，并逐步在农民合作社的基础上构建乡村治理结构。

2.2 现行乡村治理运转的成本高企

乡村基层民主“草根”表现出一种实质枯萎态势，致使乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向[10]。农业的成本收益对比必然促使更多的乡村青壮年劳力和知识精英阶层、资金流向城市或非产业，造成乡村社会经济发展的‘空心化’。这种空心化表现为2个方面：一方面，绝大多数农民尤其是农民主体的第二代农民工，根本没有将农村、农业作为自己发展的依托或理想归属，基本上只是农村的一个过客，几乎都是将城市作为自己的归属，对农村的发展以及乡村治理状况难以产生应有的兴趣，更不会主动投入时间、精力去参与；另一方面，在许多以农业为主导的农村地区乡村治理缺乏可以依靠的社会群众基础。这是因为留守农村的老弱病残者或由于体力、精力或知识的不足，难堪大任。这种情况就预示着现行的乡村治理缺乏足够可以依靠的社会基础[11]。而村民政治文化认同渐趋下降，促使行政化的乡村治理组织不得不依靠过多的机构、人员来完成乡村事务，即乡村行政组织之中极为普遍地存在着官员职位设置的“竹节现象”，导致基层官员官阶层次的无序增加与数量的过度膨胀。所谓“竹节现象”是指制度规定的从行政首长到普通工作人员的若干个官阶层级间，每一级首长都会自行其事地设置一大批其认可的层次递减密度过小的准官吏队伍。这些官员往往以名誉职务及“××助理”(如乡长助理、所长助理等)和“后备梯队”的形式存在，在纵向方面体现出多层次性，横向方面也会形成日益膨胀的数量规模。这种官员职位设置方式可谓一举多得，一方面能很好地完成上级政府布置的多种形式的工作目标，且根据任务的不同实行不同的官员专职负责，以体现对上级政府交代任务的重视，有助于博得上级政府的政治好评。如此作为的结果必然是本该一个官员完成的工作，现在却要2个以上者负责，成本自然会大幅度上升；另一方面则是能极为方便地解决官员们的职位晋升问题，还便于掩盖实际工作中职位数目迅速增多的事实。在公共行政中，处于“竹节”位置的工作人员虽然担当辅助决策等多方面的重任，但真正意义是使得正式官员逃避工作职责，同时掩盖和隐瞒了正式官员能力弱化、素质低下等方面的事实。“竹节现象”导致的最大弊端是担任职务的官吏数目膨胀而又在统计数据上无法正常体现。同时，权力中心层级关系更趋复杂化，权力进一步分层，等级明显，责任下移，运行效率下降。其结果是行政权力运行的成本不断上升，而效益却下降。因为在竹节化官员设置的运行逻辑影响下，行政权力难免会形成隐性的多重中心，权力运行变得日益复杂与行动迟缓。但这种扩张却缺乏必要的限制和公开的规则，导致大量官位的人为增加，因人设职较普遍，官吏队伍日渐庞大；且随着官员职数膨胀的则是办公设施规模的扩大、办公豪华程度的提升与工资、福利、公务开支的更大规模上涨。自然，只要进入这一序列，官员们的理性选择就是不断提升自己的官阶，甚至会将对权力的追求当作一种工作目标。这也就意味着一些乡村官员难免会将乡村治理以及新农村建设活动当作自己追求官阶上升的一种手段，而不是一种事业，这也是一些乡村面子工程、政绩工程泛滥而导致债务沉重的重要原因，且这种状况还会对构建科学合理的乡村民主治理结构设置陷阱与障碍。

2008年4月中国科学院农业政策研究中心在全国有代表性地抽取了江苏、四川、陕西、河北、吉林5省25个县的50个乡镇进行债务问题调查[12]。在45个有效样本乡镇中，有10个估计不可能偿还债务，占比22.2%；有可能偿还但偿还比例小于50%的乡镇有14个，占比31.1%；预计能够100%全部偿还的乡镇有16个，占比35.6%；如果按照预计偿还比例加权计算，不良债务共计20638.24万元，占45个样本乡镇债务总额的50.4%。可以看出，很多样本乡镇根本没有能力偿还全部债务，同时自己的债权也不能完全收回，形成了错综复杂的债务关系，不可避免地会对民主化乡村治理结构的构建造成难以轻易逾越陷阱或障碍。

而与乡镇债务规模膨胀形成巨大反差的则是在农民流动性持续加大以及行政权力对农村资源控制能力大幅度削弱的背景下，农民对乡村行政组织推行的社会、经济或政治活动都难以引起足够的关注与精力投入，甚至从心理与行动上均采取不合作或排斥态度，从而进一步加大了乡村治理正常运行的成本。这是因为“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校”[13]，从理论上看，农民现代性的提升会促使农民政治文化的现代化和乡村治理效能增强。但结果却是流动并没有导致农民地位的提升与适时享受城市居民生活的优越性，使得城市生活参照系的绝对优势对未流动农民的内心逐渐产生、并积聚起一种“不断增强的受挫感”，感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并未因经济发展而缩小，现实使未流动农民的“期望收益比”变得更加无法弥合。国内外都有学者认为，带给社会动荡或变革最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感，“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”，是一种典型的“忿忿不平”[14]。当前，广大农村正在发酵而迅速膨胀的“相对剥夺感”，是引发社会冲突的根源之一，直接导致农民对现有权威政治的疏离与文化认同的下降。这些现象不利于乡村治理建设与和谐社会的构建，而乡村行政权力运行的高成本与低效益则进一步加剧了农民对乡村及乡村治理的疏离感，进而发展到对乡村行政机构推行的许多政策性活动的不信任甚至是排斥。

3 构建科学乡村治理的对策

3.1 培育乡村治理可依靠的组织载体与社会基础

目前，广大农村地区尤其是中西部农村地区，基本上没有农民可以顺畅地制度化地反映其利益需要的渠道以及可依托的组织载体，除通过民主选举村主任等比较间接地参与乡村治理以及所谓的一事一议之外，农民基本上无法也无力参与乡村治理活动，其利益诉求的满足程度主要取决于乡村干部的偏好。在现行体制之下，对于长期严重损害农民个体及整体利益的村干部，甚至是在引起公愤与众怒的情况下，农民也几乎不可能将其罢免。根源在于现行体制没有一个制度化的方式或渠道能够将农民的利益诉求直接或间接传递到乡村治理结构中，也没有明确罢免村干部的切实可行的具体程序与操作规范或机制。这种情况意味着如今的民主选举往往只是给村干部运用权力提供的一种合法的“背书”，也就是说选举实际上就是让农民签字承认村干部的权威与法律地位，从而让村民自治事实上变成了乡村干部自治，使得乡村干部能自由地配置几乎所有的乡村资源，即使这种资源配置方式严重损害农民利益，也难以得到及时纠正。这种缺乏实质性监督制约的乡村治理机制运行成本高昂以及农民参与治理渠道的缺乏必然降低农民参与的积极性。而要改变这种不利局面的根本措施应该是一方面降低乡村治理机制的运行成本和提高运行效益，另一方面则是以农民自愿结合的方式组建农民合作社，既作为农民发展生产与市场经营活动的主体，又使其成为农民参与乡村治理的依托组织。因为组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础。只有农民自己的合作社才能真正反映农民自己的利益诉求，并全力采取措施争取农民的利益得到满足；同时，只有组织起来的农民才能真正有能力和条件同违反其利益的机构、主体进行相对平等的博弈。当然，在这一过程中，需要政府通过物质和政策支持方式提供更多的公共产品，培育与壮大农民合作社，逐步壮大农民创造经济收益的能力；改善农民的受教育状况，进一步提高农民的维权意识，并以此为依托增强其参与乡村治理的博弈能力以及主动性。

3.2 建设适合农民参与乡村治理的渠道以及机制

(1)重建农民的社会身份以培育公民社会的坚实基础。在现行城乡分割的二元体制下，城市的高收益吸引着农村优质资源，如青壮年、资金与其他资源单向性流向城市，直接导致农村发展一定程度的凋敝；同时，进城农民工由于得不到平等待遇，有着极为浓厚的被剥夺感，很难以正常心态、行为参与社会、经济和政治活动。因此，彻底解决这种畸形状况，根本措施是尽快打破二元分割体制，采取多方面政策措施保障城乡居民享有相同的权利与发展机会。一方面是尽快打开城门，让在城市连续工作5a以上者自然成为城市居民，减少农村人口数量，为农业的规模化经营和提高农业的比较收益奠定坚实的物质基础；另一方面则是加大对农村的投入，提高农民的经济与社会地位，从而增强农民对自己社会身份与角色的认同，增强在整个社会以及地区发展之中的话语权，而不是将农村只作为自己的中转站与养老地，激发众多的农民积极主动地参与乡村治理活动。

(2)从法律上理顺村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系，让民主决策、民主管理、民主监督与民主选举有机运行。十多年的自治实践让村民明白了一个简单的道理，即使民主选举，离开了有效的民主监督，村官也未必会真心为村民服务，村民把他们选上台的人“罢免”的事情多有发生便是证明。但是，实践中真正达到罢免目的者极少，根源在于《村组法》规定村民会议由村委会负责召集，致使许多罢免意向因村主任不召集会议而胎死腹中。有的罢免案之所以能启动，是因为群众大量上访而导致上级政府干预的结果。按照《村组法》设计的民主架构，村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构，村民委员会是执行机构，村民会议和村民代表会议与村民委员会的关系是监督与被监督、委托-代理关系。第七条明确规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。但在同时又规定村民会议和村民代表会议由村委会负责召集，使得村委会或村委会主任成了决策过程中的实际领导人，民意难以顺畅地对民主决策形成决定性影响，难以发挥日常或实质性监督制约作用。

鉴于青壮年农民大量外出的事实，而这些外出者很难真正有心有力又有效地参与乡村治理结构，作为一种替代或变通，可考虑让同这些外出者利益攸关的农民合作社作为其利益代理人行使日常的建议、监督权利，且应该考虑修改村民组织法，以便只要有超过2/3多数的村民签字同意，就可完成对村委会决策的否决或弹核、甚至罢免村主任。如此才有可能真正在乡村治理结构中将民主参与落实到日常的社会经济、政治生活中。因为农民合作社的成功运作依赖于其是否能得到更多外出农民的支持，毕竟只有那些外出农民将土地、山林、水面或草场等核心生产资料交给合作社经营，这些合作社才会真正有条件优化资源配置，扩大经营规模以提高生产效益。但前提是农民合作社必须能保证这些外出者的利益至少不受损害，这样的利益关联便决定了合作社理事会必然会采取一切可行方式维护与扩大相关农民集体的利益，对侵犯农民利益的行为进行抵制，从而让乡村治理运行顺畅，且监督约束有力，更有利于新农村建设的持续健康发展。

(3)村民委员会的构建，宜以民选村主任选聘3人左右作为非专职助手组建村委员会；而村民代表会议则主要由农民合作社、党团组织代表以及乡村贤人(主要是乡村的知识分子与社会贤达，诸如有影响力的老师、退休回乡的专业人才等)20～30人组成履行监督制约功能的常设监督、决策机构，这些人均为兼职，一般没有报酬或误工补贴。例如，只要有15人以上的村代表会议成员联名倡议罢免村主任，就能进入罢免程序，不需要经过村主任同意或认可。这样就能确保农民集体利益得到应有的保护以及乡村资源的合理配置，又能做到党的方针政策在乡村治理的全面贯彻执行，其实质则是更好地落实党的核心领导。因为只有将党的方针政策以及执政思路落实到村民委员会的日常工作之中，并得到广大农民的拥护，这样才能从机制上保证与时俱进，促进新农村建设的健康持续发展，也才能真正保证党的领导在农村建设中的核心地位。

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F320.3

A

1673-1409(2012)05-S049-05

2012-01-12

广东省农村政策研究中心研究项目(NYZX201115)。

侯爱琴(1965-)，女，湖北监利人，硕士，副教授，主要从事马克思主义理论研究。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.05.013