司法社会化语境下社区矫正检察监督的思考

徐前权 余大伟

（1.长江大学 法学系，湖北 荆州 434023；2.长江大学 马克思主义学院，湖北 荆州 434023；3.荆州市江北地区人民检察院，湖北 荆州 434000）

一、社区矫正制度及其在我国的适用

社区矫正，产生于20世纪七八十年代的欧美国家，是罪犯再社会化思潮转化为各国的行刑实践的结果，体现了现代社会人权保障理念与行刑人道化的精神。社区矫正制度能够广泛地利用社会资源降低行刑成本，有利于被矫正者在良好的社会环境中接受改造与复归社会，自诞生以来，在世界刑事司法实践中发展迅猛。

2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在全国六个省市开展社区矫正试点工作（上海作为试点城市之一，于2004年5月全面展开此项工作）。2009年4月，经中央政法委批示同意后，“两高两部”出台了《关于在全国试行社区矫正的意见》，社区矫正工作正式在全国展开。近年来，社区矫正发展迅速，覆盖面逐步扩大，社区矫正人员数量不断增长。据统计，截至2011年9月，社区矫正工作已覆盖全国31个省、自治区、直辖市，已有占全国88%的县市区和83%的乡镇（街道）开展社区矫正工作，累计纳入社区矫正的服刑人员达789906人；累计解除矫正432764人；现有社区矫正357142人，占全国监外执行罪犯总数的79%。［1］社区矫正作为非监禁刑罚的执行方式，在我国现有法律架构下，应当由检察机关实施法律监督。2011年2月，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，其中第2条、第13条、第17条都规定了社区矫正的内容，首次将社区矫正写入了刑法，赋予了社区矫正在刑事立法中的重要地位，也对我国的检察监督工作提出了挑战。在实践中，由于社区矫正的非监禁刑行刑方式，矫正工作人员拥有相当大的自由操作空间，如果缺乏有效的监督，势必会异化为罪犯逃避法律制裁的途径。权力没有受到监督，必然导致腐败。检察机关的检察监督对于保证社区矫正工作的健康发展，具有十分重要的意义。

社区矫正法律监督，是指国家法律监督机关依法对社区矫正活动是否合法所实行的监督。①参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部司发通［2009］169号《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。2012年1月，“两高两部”联合制定了《社区矫正实施办法》，对检察机关在社区矫正中的定位、社区矫正法律监督的对象、社区矫正前的调查评估等均做了规定，为确保社区矫正法律监督工作的顺利开展提供了依据。［2］根据《社区矫正实施办法》以及我国刑法、刑事诉讼法的相关规定，结合社区矫正检察监督实践，笔者认为，社区矫正检察监督的主要内容包括交付执行环节、执行变更环节、矫正终止环节、矫正过程的监督，受理社区矫正对象的控告、申诉和检举，维护社区矫正对象的合法权益，对社区矫正活动中发生的渎职、徇私舞弊等犯罪行为依法进行查处等。

二、我国社区矫正检察监督的现状与困境

我国社区矫正起步较晚，目前尚处于试运行阶段。由于我国的执行监督机制不够完善，配套的操作系统也尚未建立起来，加之各参与主体在权限和职能划分上的不统一，检察监督工作面临诸多困难，难以落到实处，这影响了社区矫正检察监督的效果。［3］实践中，我国社区矫正检察监督面临的困境，主要体现在以下几个方面：

第一，社区矫正检察监督缺乏具体的操作系统。一是社区矫正形式单一。目前，社区矫正工作仅限于确保服刑人员不脱管、不漏管及不发生重新犯罪，主要采取定期联系或走访的方式。一般只有在社区服刑人员无故失去联络3个月以上，才会对其采取收监等强制性的措施，在无法找到该名社区服刑人员的情况下，法院一般也不会接受公安提出的收监意见，更不用说实际的矫正效果了。二是社区矫正立法不完善。社区矫正的相关立法在实际操作中界定不清晰，职责划分不明确，检察机关往往由监督者变为参与者，同时又没有硬性的法律依据，使得监督不具有强制力，无法对社区矫正工作的开展起到真正的监督作用。三是社区矫正实际工作机构分工不明确。目前，承担着社区矫正工作的主体是公安机关和司法机关，原则上公安机关作为执行主体，主要负责对社区矫正人员的执行宣告、期满宣告、防脱漏管及重新犯罪的工作。目前，这项矫正工作实际上主要是由社工站的社工负责，社工掌握了具体的信息与资源，公安机关与司法机关往往都是从社工那里获取资料，三者之间的职责分工尚不明确。四是社区矫正人员具有流动性。随着城市化进程加快，人员的流动性也随之加快，外来人员基数大、流动快，靠仅有的社区矫正工作者采取跟、盯、访的方式，必然不可能面面俱到，而要求其在居住地变化时主动向监管机关汇报，又存在很大的现实难度。五是社区矫正方式不规范。根据我国相关法律的规定，属于社区矫正范畴的刑罚主要有五种：管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利，而对于不同种类的罪犯采用什么样的社区矫正形式，没有明确的规定。例如，对于缓刑、假释对象和剥夺政治权利对象，应当适用不同的社区矫正方式，而目前的工作制度缺乏明确的规定，导致社区矫正具有一定的随意性，其效果难以保证。

第二，社区矫正检察监督自身定位不清晰，工作方法陈旧。检察机关是法律监督机关，但现阶段检察机关对社区矫正工作往往重配合、轻制约，检察机关的实际身份转化为社区矫正工作的参与者，而不是独立的监督者。如果检察机关作为社区矫正的参与者，监督工作的开展必然导致自我监督、监督不力。监所检察监督多年来沿用的工作方法是填日志、做报表、发通知等静态监督模式，事实上，这种工作方法对于社区矫正人员的基本信息、矫正情况以及矫正机关的工作情况都不能如实掌握，只能发现存在于表面的安全隐患，随着新情况、新问题的不断出现，仅依靠矫正机关寄送各类法律文书，不能及时获取矫正人员的矫治效果、重新犯罪等情况，传统的监督方式越来越不能适应实际工作的需要。

第三，社区矫正检察监督手段单一，工作滞后。从目前的司法实践来看，检察机关对社区矫正的法律监督还停留在事后监督阶段，“两高两部”的《关于开展社区矫正试点工作的通知》仅仅只是对检察监督做了原则性的规定。

三、社区矫正检察监督机制构建与程序设计

（一）构建完备的社区矫正法律法规

构建完备的社区矫正法律法规，促进社区矫正检察监督制度规范化，从而依法实行社区矫正。第一，完善刑法和刑事诉讼法，以适应社区矫正工作的实际需要。目前，五种刑罚（管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行）的适用范围太窄，适用条件过于原则化，缺乏可操作性，适用程序不完善，执行机关权力分工不明确，导致这五种刑罚存在执行难、流于形式等问题。因此，有必要适时修改刑法、刑事诉讼法、监狱法，制定社区矫正法。可以考虑撤销管制刑、拘役刑和缓刑，设立社区矫正刑，并将其作为主刑之一。取消现有的减刑制度，扩大假释适用率，扩大对轻刑犯、未成年罪犯、激情犯、偶犯、义愤犯的适用率。最高人民法院、最高人民检察院可联合制定具体的社区矫正操作细则，便于法官裁判。第二，制定社区矫正的司法解释或行政解释，督促刑罚执行部门加快社区矫正管理规范的步伐，保证在同一法律程序中检察监督权与刑罚执行权的平等性。为加快刑罚执行的规范化，改变检察监督权的被动局面，检察机关可以联合刑罚判决机关、执行机关，联合制定司法解释，出台相应的管理规范，保证刑罚执行活动检察监督权的顺利行使。第三，在制定社区矫正法的基础上，还应依法建立社区矫正的专门机构，配置专门的矫正队伍，明确社区矫正机构及矫正工作人员的职责和义务。

（二）健全社区矫正的工作机制

第一，建立同步监督工作机制。加强对社区矫正各个环节的检察监督，在“入矫”环节，变事后监督为事前监督，对剥夺政治权利、管制、缓刑、假释和监外执行的适用，赋予检察机关建议权；对监外执行决定的做出，对监外罪犯的交付执行是否合法、完备进行监督，及时纠正监督执行决定不当等问题，严肃查处职务犯罪。在“在矫”环节，对矫正部门是否开展教育管理、矫正对象是否接受教育改造、执行机关有无违规对矫正对象处罚、监外执行条件消失是否依法收监执行以及对不符合条件的予以减刑、假释等情况依法监督，把查处职务犯罪与社区矫正检察监督结合起来，确保社区矫正活动公平、有序开展。对人户分离、外出务工等矫正对象，建立异地托管工作机制，由矫正对象所在地对其进行教育管理，防止脱管、漏管现象发生。在“解矫”环节，重点对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利以及符合解除矫正条件的监外执行罪犯履行相关手续等情况进行监督，切实维护监外执行罪犯的合法权益。第二，建立检察机关内部一体化监督机制。首先，设置社区矫正检察官办公室，作为社区矫正检察工作的办事机构，确定专人负责开展日常监督工作；其次，依据相关法律法规，及时出台社区矫正法律监督工作实施细则，细化工作流程，明确工作目标、任务，使执法工作更加规范。第三，建立内部协作机制，负有社区矫正检察监督工作的监所检察部门与侦监、公诉等部门通力协作，从侦监、公诉等环节及时捕捉相关信息，进行跟踪监督，切实解决社区矫正检察监督环节多、法律手续繁琐、人员少、难以全面有效监督的问题。第四，建立联席会议制度，定期与监狱、公安、法院、司法等职能部门联系，及时解决监督难题。

（三）完善社区矫正检察监督程序

检察机关对社区矫正进行法律监督，必须建立严格的法律监督程序，并把严格的法律监督程序作为社区矫正法律监督的必要手段。第一，赋予检察机关提出适用社区矫正的建议权。在现行法律法规中，对被告人适用社区矫正的判决、管理、执行整个运行过程，由何者提出适用社区矫正的行刑建议，是一个空白点。［4］因此，对社区矫正工作中的调查、建议、决定、执行等环节应予以明确，其中，建议环节由检察机关作为主体是最为合理的，因为检察机关作为公诉机关，在审查起诉环节，检察机关对被告人的犯罪情况了解得最为全面和完整，能从法律角度分析实行社区矫正对社会公益的影响，并给出适用社区矫正的建议，便于法官准确、公正地量刑，从某种意义上来讲，也会对社区矫正的推广运用起到积极作用。第二，明确检察机关的知情权。社区矫正涉及的矫正对象多元，矫正内容分散，矫正范围广泛，全面掌握社区矫正对象的详细情况，必须确保检察机关的知情权。这就要求社区矫正的执行机关要定期或不定期地向检察机关通报相关情况，对于不提供信息或者提供虚假信息的，应追究相应的法律责任。第三，确立检察官的执行调查权。为有效防止和减少社区矫正服刑人员重新犯罪，做好维稳、防控工作，建立社区矫正对象重新犯罪调查工作机制，查清相关部门是否存在工作不尽职、监管不到位的问题，深入分析导致重新犯罪的原因，查找监管薄弱环节，制定有针对性的整改方案，提高社区矫正的监管改造效能。但对检察机关的调查权，应明确和细化有关程序，防止权力滥用。

（四）构建社区矫正检察监督多元化模式

笔者认为，应以派驻检察监督为主，巡回检察监督为辅。随着社区矫正工作在全国范围的试行，目前绝大多数地方采取巡回检察监督的方式，其弊端逐步显现，已不能满足社区矫正工作的发展要求。派驻检察监督方式则有着突出的优势。如重庆等地检察机关建立定期巡回检察制度，实行与居（村）委会、帮教人员、社区服刑人员“三见面”制度，及时掌握社区服刑人员在思想、学习、工作、生活等方面的现实表现，将专门监督与社会监督有机结合，取得了较好的效果。笔者认为，从维护被矫正者的权利，落实社会防卫措施的角度出发，宜设立社区矫正检察监督机构。从实践来看，社区矫正工作开展较好的国家均有相对专门的检察监督机构。如，加拿大设有专门的联邦矫正调查员办公室来开展检察监督工作。近年来，为了加强社区矫正检察监督工作，上海等地检察机关提出以设立“社区矫正检察官办公室”为载体的派驻式检察监督方式的设想，为社区矫正法律监督提供了新思路，但同时应当注意防止形式主义和机构扩张的倾向。随着社区矫正在全国范围内试行，一些地方检察院率先进行了派驻式检察监督尝试，如山东省青岛市北区检察院在下辖街道成立“社区矫正检察官办公室”，江苏省苏州市沧浪区过程，在员工绩效和产业转型绩效不断改善的过程中，激励性工资与员工绩效提升和组织目标的实现之间存在着直接相关的关系，制定的绩效标准要遵循合理和公平的原则并施行差异化的激励计划。只有紧盯产业转型的内在目标，实行科学的考核和以人为本的激励，切实提高产业生产率和产业资源的整体效率才能推动产业的转型升级向纵深发展。

四、结语

在产业转型过程中，如果发挥好人力资源管理的渗透和推动作用，产业转型升级的步伐就会迈得更稳健。近期我国经济增速不断回落，2012年9月20日汇丰银行公布的数据显示，9月中国制造业采购经理人指数（PMI）初值为47.8，这表明：中国制造业增速仍然在放缓，制造业活力仍然低迷（屈宏斌2012）。因此制造业的产业转型刻不容缓，必须科学谋划，用人力资本的投入和人力资源管理的内涵驱动，才能更好地促进为制造产业优化升级。

［1］谢琦.经济增长模式的转型［M］.北京：经济科学出版社，2008.

［2］李克.经济转型与产业升级［M］.北京：北京理工大学出版社，2011.

［3］王海光.人力资源管理［M］.大连：东北财经大学出版社，2008.

［4］颜爱民.人力资源管理诊断与优化［M］.长沙：湖南科学技术出版社，2010.