城市绿色经济发展战略研究——以安徽省合肥市为

□文/ 苏立宁 倪其润

（1.安徽大学管理学院 安徽·合肥；2.南京农业大学公共管理学院 江苏·南京）

一、合肥市绿色经济发展概况

绿色经济是以市场为导向、以传统产业经济为基础、以经济与环境的和谐为目的而发展起来的一种新的经济形式，是产业经济为适应人类环保与健康需要而产生并表现出来的一种发展状态。绿色经济与传统产业经济的区别在于：传统产业经济是以破坏生态平衡、大量消耗能源与资源、损害人体健康为特征的经济，是一种损耗式经济；绿色经济则是以维护人类生存环境、合理保护资源与能源、有益于人体健康为特征的经济，是一种平衡式经济。

历史表明，绿色经济是人类社会继农业经济、工业经济、服务经济之后新的经济结构，是更加效率、和谐、持续的增长方式，也是继农业社会、工业社会和服务经济社会之后人类最高的社会形态，绿色经济、绿色新政、绿色社会是人类文明的全球共识和发展方向。

近年来，合肥市也将绿色发展作为一种新的发展理念和发展目标，并大力发展环保事业和生态建设，为绿色经济发展奠定了良好基础。“十一五”末，合肥市城市污水集中处理率由“十五”末的60%提高到85%以上，巢湖西半湖及南淝河、十五里河、派河水质得到改善。建成区绿化覆盖率从37%提高到44.4%，人均公共绿地面积从8.7 平方米增加到12.2 平方米，基本达到国家生态园林城市标准，农村生态和农民居住环境显著改善。（表1）

表1 合肥市“十一五”生态建设目标完成情况

合肥市“十二五”规划中的生态环境发展目标提出，到2015年，城市垃圾无害化处理率达到100%，城市污水集中处理率达到95%以上，巢湖西半湖水质明显改善；工业固体废物处置利用率达到99%以上；全市森林覆盖率超过20%，城市建成区绿化覆盖率达到46%以上；空气质量良好以上天数达到310 天。“规划”还指出，坚持生态环保优先，提升城市可持续发展能力。把节约资源和保护环境作为转型发展的着力点，更加注重源头治理和长效机制建设，着力推进资源节约、环境保护和生态建设。提升城市规划建设管理水平，优化城市空间布局，进一步完善城市功能，避免无序建设和低水平开发。大力加强生态文明建设，坚持生态优先、资源节约、环境友好、经济高效，构建资源节约型、环境友好型社会。

二、合肥市发展绿色经济的优势

（一）自然优势。区位优势明显，辖区面积广大，人力资源存量丰富。合肥地处沿海之腹地、内地之前沿，是全国重要的综合性交通枢纽城市，现已成为长三角城市经济协调会正式成员。以合肥为圆心、半径500 公里范围内，覆盖中国东、中部7 省1 市，近102 万平方公里、5 亿人口，是中国经济实力最强、发展活力最大的经济区域之一。作为全省政治、经济、文化、商贸、交通和信息中心，合肥是皖江城市带承接产业转移示范区核心城市之一，是合肥经济圈的中心城市，是合芜蚌自主创新综合试验区的龙头。全市行政辖区总面积为11，408.48平方公里（其中巢湖水面面积769.5 平方公里）；全市常住人口746 万，其中市区常住人口457 万，流动人口127.9 万。

（二）人文优势。生态发展基础坚实，科教优势突出。改革开放以来，合肥市委、市政府高度重视环境保护工作，采取了一系列保护和改善生态重大举措，加大了生态环境建设，该市生态环境保护得到了有效的保护和改善。全市建成区园林绿地面积达9，085.5 公顷，城市绿地率达到40.2%、绿化覆盖率达到45%、人均公共绿地面积12.5 平方米，全年空气质量良好率超过300 天。全市具有发展绿色经济的良好氛围。积极组织绿色文化宣传周、绿色产品推广等活动，并开展“绿色环保家庭”、“绿色文化社区”等专题行动，绿色理念广泛传播；党政机关发挥表率作用，形成全社会发展绿色经济的良好风尚。

作为全国“四大科教基地”之一，合肥自主创新能力较强，也是国家科技创新型试点市，具备发展绿色经济的科技基础。目前，合肥已成为全国重要的家电、汽车、装备制造业生产基地，相继成为“中部地区加工贸易梯度转移重点承接城市”、“中国服务外包示范城市”；还拥有“中国城市环境综合整治优秀城市”、“2011 中国十大最具幸福感城市”等称号。

（三）政策优势。合肥市“十二五”规划明确指出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，树立绿色、低碳发展理念，加快构建资源节约型、环境友好型的生产方式和消费模式，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，实现经济增长与资源环境承载的良性互动，努力打造水清、天蓝、树绿、气爽的生态宜居城市。”在实践中，合肥市通过加强生态保护、发展循环经济两大政策落实绿色发展理念。

在生态保护方面：首先，实行基本生态空间控制。划分生态底线保有区、生态建设缓冲区和生态引导区，引导城镇建设与生态空间建设协调发展。制定地方性法规，严格保护生态底线保有区，禁止开发建设；加强生态建设缓冲区生态补偿和生态恢复，保证生态环境的稳定与改善；在尊重和保护自然环境的基础上，适度开发建设生态引导区，合理控制人口规模和建设强度；其次，建设功能完善的绿地生态系统。建设城市绿地生态系统，实施道路绿化、河道绿化、公园游园建设、绿色长廊建设、成片造林等工程，建设黄山路、滨湖岸线等公园，构建城市森林生态网络，提高城市绿化水平。沟通城市水系，扩大河湖水面，加强城市景观水治理，保护环巢湖等生态湿地。继续实施江淮分水岭综合治理工程，完善防护林体系建设。加强生态保护，防治有害生物入侵，增加生物的多样性。推进生态文明建设，扎实推进滨湖新区城市生态建设示范区建设，积极创建文明生态村、生态乡镇和生态区县。积极引导市民参与环境保护和生态建设，倡导绿色、文明、健康的生产生活方式，争创国家生态园林城市和森林城市。

在循环经济方面：第一，建立循环经济技术创新体系。以提高资源利用效率为目标，加强规划指导和政策支持，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。建立企业为主、政府推动的循环经济技术创新体系，提高循环经济技术支撑和创新能力。推进全国再生资源回收体系建设试点工作，发展资源循环利用产业，完善循环经济产业链条，完善再生资源回收利用体系和垃圾分类回收制度，推进资源再生利用产业化；第二，全面推行清洁生产。鼓励企业使用消耗少、效率高、无污染、少污染的工艺、设备、能源和原材料，综合利用工业废弃物，最大限度实现物料的循环使用，减少废弃物最终排放量。合肥高新区不断提高招商引资门槛，将高污染、高能耗、低附加值的企业一律拒之门外，同时鼓励并扶持区内秸秆发电、污水处理、节能照明、新能源发电、空气检测等环保节能产业做大做强，对传统产业加大升级改造和节能减排力度。据统计，全国高新区平均万元GDP 能耗0.44 吨标准煤，而发展较好的合肥高新区平均万元GDP 能耗仅有0.3 吨左右，约低于全国高新区平均万元GDP 能耗水平的30%；第三，推进重点园区建设。如加快肥东循环经济园建设，打造盐化工、油化工、煤化工等产业链整合发展的循环经济产业集群，建设科技型、生态型国家循环经济试点工程；合肥高新区正努力打造一个占地1，454 亩、总投资约为4 亿美元的新能源产业基地。依托良好的科技研发和人力资源优势，吸引太阳能光伏发电、太阳能聚光跟踪技术产业应用、太阳能照明设备、风力发电设备制造、热泵等新能源项目入驻，逐步形成光能、风能及节能技术应用为主的新能源产业集群。

三、合肥市绿色经济发展面临的问题

虽然合肥市在推动绿色经济发展时采取了较为有效的举措，并取得了显著成绩，但合肥市绿色经济的发展仍存在一些亟待解决的问题。

（一）社会各阶层的绿色经济理念和观念有待更新。绿色经济的理念尚未完全确立，一些政府决策者对绿色经济的认识仅仅停留在概念上，在制定区域经济发展规划时，坚持单纯的经济主义，片面追求局部的经济效益和短期利益。不少企业经营者甚至认为绿色经济只是一种环保理念，是不切实际的幻想，不能为企业带来任何经济效益，还会增加成本。大部分当地居民认为发展绿色经济是政府和企业的事情，与己无关。观念的落后，使得政府的绿色发展措施在落实过程中遇到了困境。

（二）管理体制及相关的政策法规有待改进。依据现行的管理体制，“绿色经济”往往由多方部门共同管理，许多职能分散在不同的委局办，不能形成合力，这给绿色经济的规划、协调、监管留下了空白地带，政府行为也缺乏资源整合、统一指挥。同时，辖区政府在制定绿色经济的规划时注重本地区的利益和短时期的利益，而忽视长期发展，造成绿色产业的重复建设或资源浪费。

合肥市在资源节约利用、生态环境保护、节能减排、循环经济发展等方面虽然已经具有相应的发展战略及制度安排，但是由于缺乏系统的技术管理，导致现有的绿色经济发展的法律法规及制度安排还不全面。各方政策主体过分关注环境保护、能源开发等方面，对于“绿色财政”、“绿色金融”、“绿色消费”等领域涉及较少，政绩考核、企业奖惩、公众引导机方面的机制建设相对滞后，影响了政策的系统性。

（三）政策参与主体单一和相关人员素质有待提高。绿色经济的发展需要多方广泛的参与，而我国大多数城市现行绿色经济政策的参与者主要是政府，合肥市也不例外，这将导致政府在这方面与企业、公民等社会各其他主体缺乏有效沟通与互动，进而影响绿色经济政策的有效性、针对性以及执行的效率。此外，目前合肥市在绿色经济研究和教育方面还比较落后，在高等院校中开设相关方面的专业课程的极少，专业社会管理人员也是凤毛麟角，企业层面的研究和投入更是微乎其微。资料表明，现阶段合肥市地区从事绿色经济的工作管理人员，大多没有经过专业的学习，缺乏专业知识做指导，多由相关部门及政府工作人员承担。可见，绿色经济的发展任重而道远。

（四）绿色经济政策工具设计需要增强针对性。财政支出力度有待加强，绿色经济融资困难。一方面财政环保支出还远远不能满足治理环境的需要；另一方面绿色产业融资渠道狭窄，主要依赖国家政策性银行。政府通过政策性银行以专项贷款形式为国有企业或大型环保项目融资，商业银行往往因为绿色产业的投入高、风险大、收益不确定等原因，对环保项目信贷积极性不高，显然与国际经济金融机构采纳“赤道原则”的大趋势不符合。

政府“绿色采购”刚刚起步。根据《政府采购法》和《节能产品政府采购实施意见》，以及2006年出台的《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》构成了我国政府绿色采购政策体系。但是，这些政策文件还缺乏对绿色采购的强制性规定和监督，而且采购目录中产品种类还不够广泛，占现有环保认证产品的比重太低，难以满足政府管理的实际需要。为此，合肥市可以在政府“绿色采购”方面出台因地制宜的针对性政策。

四、完善合肥市绿色经济发展的政策建议

针对上述合肥市绿色经济发展中存在的问题及发展实情，借鉴绿色经济发展较为成功的城市的实践经验，提出合肥市发展绿色经济的如下建议：

（一）更新思想观念，树立绿色意识。观念模糊对合肥市绿色经济发展产生的障碍存在于两个方面：一方面政府决策部门不了解，则难以制定出绿色经济整体发展策略。政府及相关部门应充分认识到绿色经济所蕴含的道德价值和工具价值。就道德价值而言，绿色经济坚持以人为本，要求人类负担起环境责任，遵守生态伦理，使之成为政府和各类市场主体的内在约束。就工具价值而言，绿色经济代表着一种先进的经济增长模式，是人类实现可持续发展必须选择的道路。绿色经济的发展能够带动整个经济发展并促进就业，所以政府应积极推动合肥绿色经济的发展，制定适合合肥市的发展规划，同时对绿色经济的具体发展方式定位，且应具备发展的前瞻性；另一方面应促进企业经营者和当地居民树立坚持绿色经济的经营消费理念。因此，从政府到企业，到每一个消费者都要更新观念，树立绿色意识，共同推进绿色经济化进程。

（二）优化管理体制，梳理政策法规。首先，发挥政府主导作用，梳理现有规章制度和各类环保标准，根据“绿色经济”发展趋势和国家政策，及时调整本地政策内容，保证制度时效性；清理“政策打架”现象，例如关于节能、新能源利用等方面的技术标准，往往涉及环保、住建、发改委、交通等多个部门，应由相关部门联合出台统一的规范和标准，而不能“政出多门”。其次，加强组织管理体系建设，在政府各主管部门间进行必要的职责分工，规范各辖区政府的关系，统一政策执行者的人事财权限，避免政府间利益博弈影响政策效果。政府要充分发挥自身作用，为绿色经济的健康快速发展创造一个良好的政策环境和氛围。再次，构建本地“绿色经济”法律体系，将制度设计固定化，发挥长效作用，避免政策反复。

（三）充分发挥政府作用，充实多方参与政策架构。企业、公民、NGO 等应成为“绿色经济”的重要主体。“绿色经济”的内在动力源自市场机制，市场参与者的充分竞争、优势互补将实现经济资源的有效配置，提高经济效率，因此应形成一个全民参与的，政府、企业与第三部门互动的“绿色经济”参与模式。例如，台湾地区的第三部门为绿色经济发展提供了重要的公共服务，2009年6月份台积电公司及其供应链厂商在台湾绿色生产力基金会的协助下，通过“供应链碳盘查辅导计划”，完成首例碳盘查。

（四）运用多种政策工具，提高绿色经济政策工具科学性。温家宝指出，解决环境问题必须要实现“历史性”转变，从“主要用行政方法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。合肥市政府应借鉴发达国家和地区的经验，开发和运用多种政策工具。

1、实施“绿色激励”，发挥财税激励作用。例如，扩大“排污费”征收范围，排污费的范围应从生产领域扩展到消费领域，比如对居民产生的污水、垃圾征收排污费；按照补偿治理成本的原则，提高排污费征收标准，严格规范企业排污行为。

2、加大“绿色投资”，保证绿色经济的资金支持。首先，加大政府财政对公益性经济活动的投入力度，可以通过预算拨款、专项资金等方式投资诸如兴建环保设施、新能源开发、节能减排、清洁技术开发、废弃物再利用等项目。其次，加大转移支付力度，建立统一的生态补偿机制，对水源地、欠发达、生态环境恶劣的地区和环保产业实施转移支付。例如，台湾地区《再生能源发展条例》设置的再生能源发展基金，该基金主要来源于向非可再生能源发电厂商收取费用，其本质就是高能耗企业对低能耗企业的转移支付。

3、探索“绿色采购”，发挥绿色消费示范作用。政府采购作为一项公共支出，不仅有利于刺激有关采购对象产业的发展，而且能够对社会消费起到示范效应，也有利于促进公共利益。建立推行绿色采购的配套措施，如制定绿色采购的强制性条款、统一规范绿色产品目录、设计绿色采购监督机制。在日本，国会颁布的《绿色采购法》规定，政府机关可以采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为绿色产品的参考依据。设计绿色采购政策，引入中介组织制定绿色采购标准，以此提高政府采购行为的合法性和透明度。

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