法律主导模式下郑州区域金融中心建设研究*

申技红

(郑州旅游职业学院基础部，河南郑州 450000)

法律主导模式下郑州区域金融中心建设研究*

申技红

(郑州旅游职业学院基础部，河南郑州 450000)

世界各国金融中心的形成和发展可以归纳为自发形成模式和政府主导形成模式。政府主导形成模式以其高效性、导向性和高起点性而备受青睐，在郑州区域金融中心建设中采取政府主导型模式被广泛认可。但政府主导型区域金融中心在实际应用中会产生诸多弊端。因此，在对政府主导模式进行修正——采取法律主导型郑州区域金融中心建设的基础上，提出从静态和动态两个方面全面构建郑州区域金融中心的法律体系。

政府主导;法律主导;法律体系构建;郑州区域金融中心

根据传统的西方经济学发展理论，金融中心形成模式分为自发型成长模式和政府主导型成长模式。自发型成长模式的金融中心是指在本国(地区)市场经济的长期发展过程中自然孕育出的，其过程充满曲折和不确定性，要经历贸易中心、经济中心进而才能成为区域金融中心、全国金融中心、国际金融中心，因此缺乏时间效率。而政府主导型金融中心，如新加坡、巴林等，是国家或地区有意而为的结果，其形成和发展的主要动力来自于政府的政策推动，是一国或地区有意识建设的结果，具有时间效率和政府导向效率。

一 政府在金融中心建设中的主导作用研究

郑州区域金融中心建设显然不能像纽约、伦敦一样采取自发型发展模式。纽约和伦敦两大金融中心的发展经历了漫长的时间，其间并不是一帆风顺，所处的时代背景更是与现在有着天壤之别。纽约华尔街也曾经历过一段腐败黑幕横流的黑暗时代。自由发展模式好处颇多，例如使金融业更好地服务于实体经济，更好地促进了金融业与国民经济的共同发展。但是现在中国区域城际金融中心竞争激烈，郑州已没有太多的时间。作为中部内陆腹地开放的城市，郑州既要与北京、上海、深圳等金融中心错位发展，又要面临来自毗邻城市的直接挑战。在中国中西部地区，成都、武汉、西安、重庆都在积极筹划建设区域金融中心，一旦短期内郑州区域金融中心没有得到充分的发展，那么这些城市的金融势必会同郑州直接争夺金融资源和金融市场，郑州和其他区域金融中心的差距只会越来越大。

而随着金融中心的发展，基于自然、地理的先发优势会逐渐淡出，而政府主导的外生成长模式制度则成为金融中心继续发展的决定性因素。从众多金融中心的发展历程看，政府大力支持和推动金融中心建设使得许多城市都提出“金融立市”的发展目标和战略定位并大受其益。日本与新加坡在国际金融中心的建设过程中，均强调政府主导作用的发挥［1］。政府扮演着金融中心的设计者、建设者和推动者这三个角色。为了更好地推行政府决策，加快金融市场的发展，政府就会拥有越来越大的立法权和执法权，而甚少受到法律的约束。毫无疑问，政府主导模式使日本和新加坡国际金融中心进入了一个飞速发展阶段。短短几年东京就成为全能型世界级金融中心的后起之秀，其地位与伦敦、纽约鼎足而立。日本迅速拥有全球排名第二的股票交易市场和债券市场。因此郑州建设区域金融中心必须获得政府的支持。

金融市场对政府决策非常敏感，政府的表态和行动直接影响金融市场主体对市场的预估和判断，进而影响整个金融市场的良性发展。具体而言政府可通过政府决策、政府推动、政府监管等支持郑州区域金融中心建设。如2007年河南省政府颁布实施的《郑州区域性金融中心建设规划纲要》;2011年两会中原经济区正式被写入《十二五计划纲要》;2011年10月7日，国务院颁布的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》等，都大大提振了金融市场主体的信心，国内外各大银行，保险、证券、担保公司纷纷落户郑州，郑州金融商务区初现雏形。中原经济区战略上升为国家层面，意味着河南省政府和郑州市政府有先行先试的权利，而两级政府可通过建设郑州金融商务区、培育金融要素市场、吸引金融界高级人才等措施，有意识地推动郑州区域金融中心建设。另外美国的次贷危机、欧洲的债务危机等不断提醒我们金融业过度购机的高风险性，因此政府应加强对金融机构的监管，为郑州区域金融中心的健康发展保驾护航。郑州区域金融中心建设特别是初期，须依靠政府强有力的推动。

二 政府主导作用的扭曲及产生的弊端——诺斯悖论

诺斯悖论，市场经济发展需要政府的支持与保障，但如果政府过度干预经济就会阻碍市场的良性发展。没有监督和约束的权利就会被无限制的滥用。这就是政府与市场之间的博弈。政府随心所欲地制订和颁布法规，对金融市场的负面影响可谓异常深远。日本、新加坡的国际金融中心在初期获得了另人惊叹的成绩，但随着政府干预的不断升级，其负面效果逐渐显现。1990年日本股市暴跌，而新加坡政府则至今仍未消化内、外金融业的“隔离”消除，新加坡国际金融中心发展缓慢。政府力量的过度渗透宣告两个国际金融中心快速发展美梦的结束。

政府对金融市场的不当干预，其负面影响是多方面的。如限制金融市场的合法权益，对某些不法既得利益者提供非法保护，政府决策朝令夕改，更有甚者代替市场主体进行运作管理等，这都将大大损害政府的形象和公信力，一旦形成恶性循环，金融市场将面临危机。另外从措辞可以看出“主导”应体现长期性和目标性，而政府部门与生俱来的政策多变性、行政手段的专横性等实难与长期和目标划上等号，将政府置于主导地位难免会导致权利的滥用。

三 金融中心建设中政府主导模式的修正——法律主导模式的提出

诺斯悖论的中心意图就是提醒我们要在政府和金融市场的博弈中找到平衡因素。这个平衡因素必须平衡两个方面的力量:一方面日本等金融中心的成功经验告诉我们必须重视政府作用的发挥;另一方面教训则提醒我们政府的权利必须受到适度的制约，将政府介入的负面效应遏制到最低。那么这个平衡因素就是法律。日本在经济危机后痛定思痛，于1996年11月1日开始新一轮的金融改革，采用的模式就是以法律主导代替政府主导来发展金融中心:日本修改一系列金融法律，逐步形成“成文法框架中的自主管理”体制。其目标是不断强化法律的主导作用，弱化政府的指导作用。而这就是对政府主导模式建设金融中心的修正。郑州区域金融中心的建设刚刚开始，前车之鉴，可以为师。

四 以法律为主导建设郑州区域性金融中心的理论分析

(一)法律能否带动社会制度的创新和经济的发展

1.法是发现的还是制订的?关于法的产生，有几种不同的典型观点。历史学派代表人物萨维尼认为法律是发现的，法律只能追随社会的发展，在社会的发展进程中形成习惯法，美国著名大法官卡多佐则更加强调法律在司法过程中的成长，即法官对法律产生和发展的贡献;而功利主义代表人物边沁则认为可以通过积极的立法推动社会的改革和发展，即法是“制订”的。对于目前正致力于社会变革与经济发展的发展中国家来说，强调创造法律尤为重要。在当今社会，法律的产生已由被动的顺应性产生转为主动的创造性产生。

2.法能推动社会经济制度的创新，引领经济发展的方向。超越社会发展现状被创造出来的法律为什么可以带动社会发展呢?社会发展始于制度创新。由人组成的社会在发展过程中为调整人与人的关系，规范人的行为而形成了一定的行为准则，即社会规范。其中由社会公认的行为规范所构成的系统，即为制度。制度一旦形成，即具有稳定性。社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定制度的矛盾。因此社会要变革要发展，必须先对已有的制度进行变革，即制度创新［2］。制度创新是一个动态的过程，当社会发展有制度创新的需要时，制度中的组织行为、组织规则、组织关系均会或多或少地发生相应的变化。当今社会尤其是处于经济转型时期的诸多发展中国家，往往通过国家机构自发主动地进行制度创新，而制度创新的核心就是法律规范创新。法律规范是由国家制定或认可的有强制力的行为规范，是制度创新的主要内容。在现代法治国家或以法律为目标的国家，进行制度创新的重点是变革法律制度。因为法律规范是适应范围最广泛、最具权威性的规范，从法律规范着手易于克服改革的非理性阻力。法律可以推动社会发展，变革法律可以发挥宏观调控的作用又减少行政介入的副作用。

(二)郑州区域性金融中心以法律为主导的理论分析

我们要“既快又好”地建设郑州区域金融中心。这体现两个价值:效率与质量。毫无疑问，运用法律的主导力量会指导金融市场的有序发展，但如果抑制政府作用，会不会损害效率价值，使郑州在建设区域金融中心的斗争中失败?其实，我们强调的法律主导地位主要是抑制政府对金融市场的过度干预并促使其改变其管理方式与手段。这将会提升政府的形象和公信力，不仅无损于政府对市场推动作用的发挥，还会促进金融市场健康有序发展。因此要以法律为主导建设郑州区域金融中心，适度发挥政府的指导作用，使政策取向趋于大道中庸。这是必要的也是可行的。当然，以法律为主导建设金融中心其发展初期速度会慢一些，但这是一个合理的速度。稳扎稳打才能使郑州建设金融区域中心之路走得更长远。因为:一个金融中心发展的后续力量比的不是税收的优惠、政策的倾斜，而是一个没有任何扭曲的完善的金融市场以及良好的金融法制环境。而市场机制一旦扭曲就很难修复。1996年年底开始的金融化改革虽有改善但并未制止日本金融业的衰退，积久未治的痼疾仍引发了日本金融界的动荡。1997年诸多大型企业如山一证券公司、北海道拓殖银行等纷纷倒闭，标志着日本金融危机的到来。究其原因即政府行为长期过多介入形成了扭曲的金融市场。因此，稳定比效率更重要。

五 郑州区域金融中心法律系统的构建

郑州区域金融中心法律模式的构建是一个系统工程，需要关注静态和动态两个层面。在静态层面应确保发挥基础作用的框架性法律，引导作用的放权性法律，推动作用的优惠性法律之间的统一与和谐;在动态层面应结合郑州区域金融中心的发展战略，对建设区域金融中心法制环境的各个阶段做出系统安排。建立郑州金融中心是一个整体规划、有步骤进行的系统工程。与此相应，主导建立郑州区域金融中心的法律构成也是一个有机的系统，应符合系统的整体性和动态性要求［3］。我们将建立郑州区域金融中心的法律系统划分出以下几个层次的子系统:

(一)框架性法律

框架，顾名思义就是支撑，是基础。因此框架型法律多表现为我国全国人大或全国人大常委会表决通过的一级法律，如明确交易主体权利和义务、规定交易规则等。金融法律具有超前性，及时制定并颁布适度超前的金融基本法律制度，有利于规范金融市场主体的交易行为，明确交易主题的权利义务，有益于营造郑州区域金融中心良好的法律环境。

(二)准入性法律

除了基础性立法之外，省、市一级的立法部门还可针对郑州的特殊情况制订专门的法律，赋与郑州区域金融市场先行发展之权利，以促进郑州区域金融中心的发展。如放宽外资金融机构的市场准入条件，扩大外资金融机构的业务范围等。建设郑州区域金融中心是逐步深化发展的，各个时期都有不同的战略方针，而准入性法律的灵活性就在于能根据郑州区域金融中心建设的不同阶段制订相应的法律措施，既能促进金融市场的稳定繁荣，又能抑制政府权利的过度膨胀。

(三)优惠性法律

金融市场特别是资本市场对政府政策最为敏感，金融资本也随着政府政策的改变而在全世界范围内流动。人常说栽下梧桐树，引来金凤凰，而政府的各项优惠就像是一棵棵梧桐树，吸引着国内外投资者和金融机构来郑州安家落户。这些优惠(常见的如减免税收等)为各金融中心初期普遍运用。不过，投资者更希望见到的是稳定的长期的透明的优惠措施，因此应把政府政策的各项优惠形成法律制度，以刺激国内外投资者的投资热情，以此推动郑州区域金融中心建设。

［1］卢燕.西安构建区域性金融中心的目标定位模式选择与对策研究［J］.商业时代，2011，(13).

［2］赵敏燕，王传辉.政府与制度创新［J］.广东行政学院学报，2000，(6).

［3］徐冬根.上海国际金融中心法制环境建设研究［M］.北京:法律出版社，2007.

F83

A

1008－4681(2012)03－0031－03

2011－11－30

河南省社科联重点课题“郑州区域金融中心建设研究”，编号:SKL－2011－3063。

申技红(1980－)，女，河南郑州人，郑州旅游职业学院基础部讲师，法学硕士。研究方向:商法、金融法。

(责任编校:谭纬纬)