我国食品安全治理系统存在问题与改进对策*

陈 玥，赵声馗，朱 琳

(昭通学院政史系，云南 昭通 657000)

随着一些食品安全事件的曝光，民众对于食品行业的信任度下降，在无奈和无助中接纳、猜疑甚至恐慌，这对于社会的和谐是一种威胁。因此，如何规范食品市场、沟通食品信息、保证食品安全已然成为社会安全的重要内容。由于食品本身的特殊性，完善一个良好的治理体系，建立成熟的治理格局对于当代中国社会来说，无论是对于民众生存、民族发展还是食品贸易成熟、与世界接轨都至关重要。由于理论界关于建构一个完善的治理体系之论述已然丰富，我们在此主要是居于现行治理体系中的问题做”打补丁”的工作。

一 当前食品安全治理系统存在的问题

对食品安全的治理是规范食品产业链、促动食品安全的重要保障体系。这个体系包含法律强制体系、标准规范体系、管制惩处体系和信息沟通体系等几个相互联系、相互作用的方面。如果居于这几个方面来审视我们现行的治理体系的话，确实客观地存在着一些弊端。

(一)法律法规强制体系不完善、罚则过轻。对于食品安全的法律治理，我们已经建立了相关的法律法规。最具权威性、最符合新形势下消费者对食品安全需求的就是《食品安全法》。可是第一，该法对于整个食品生产链条的把握不完善，对食品生产、经营阶段的规定比较周全，对于产业链源头即种植、养殖和储存等环节中的食品以及与之相关的食品添加剂、饲料添加剂的生产、经营或使用却有所疏漏。这就有可能使得人们钻法律的空子，逃避法律的制裁。而法律对于违反食品安全的主体来说是一种强大的威慑力，对于广大的民众来说是有力的”保护伞”。第二，食品安全法律和行政法规及部门规章之间有待整合。为弥补法律制定中的局限，各级行政主管部门在出台新的条例或管理办法进行规约完善的时候可能出于自身利益的权衡而较少考虑与其他部门的对接而各自为阵，难免产生矛盾和不一致。第三，罚则过轻，这导致了食品安全方面的机会主义，也成为了食品安全的一个痛点。虽然《食品安全法》对于消费者权益的保护规定了”十倍赔偿”的规定，但不足以对企业和商家造成致命的打击，甚至还会留下变本加厉弥补损失的后患。在食品安全问题上，对于食品生产者违法的处罚大多是查封加工点和停业整顿等，主要责任人多数以罚代法逃脱了法律的制裁。中国社会科学院民营企业竞争力研究课题组在研究中曾经做出了这样的结论:“在中国现阶段，民营企业的诚信度与其竞争力的高低之间不存在明显的正相关关系。”这不仅说明了没有健全的体制，无论人们怎样强调道德、诚信都是没有用的，而且也恰好印证了由于对不诚信的处罚，尤其是法律的处罚力度不够才出现了食品安全方面的机会主义，带来了食品安全治理的诸多尴尬。

(二)标准规范体系不完善，地区差异大，与国际接轨有一段距离。食品生产标准规范作为衡量食品是否安全的尺子，有效建构了防范食品不安全的城池，可在现实执行中仍然存在着如下一些问题:

第一，标准缺失、滞后。目前我国的两万多项国家标准中，农业方面的标准只占10%左右，采纳国际标准的少之又少［1］。标准滞后主要是指食品安全标准跟不上食品生产行业的发展水平，总是追着食品不安全的步子跑。比如新的农药、兽药、包装材料和新的食品添加等东西在不断使用中超越原来的标准。于是，食品安全标准似乎是在民众对于这些药物使用的“试对”和”试错”中寻找根据，没有一个足够强大而超前的风险预期。

第二，食品标准总体水平偏低，与国际标准差距巨大。以有机氯农药残留标准为例:我国现行标准是70年代为解决当时的高残留水平而制定的，这样一来，“我国居民自膳食中摄入六六六的量是美国的84倍，日本的15倍;滴滴涕摄入量是澳大利亚的16倍，美国、日本的24倍”［2］。

第三，国内食品和出口食品标准不统一，出口食品安全水平高。“2006年，日本从中国进口的食品抽检不合格率为0.09%，2007年上半年我国向欧盟出口食品的不合格率为0.2%”［3］。这种不统一固然有许多的原因，但这也直接说明，对于食品安全的治理不是“不可为”，而是“不去为”。

第四，标准混乱。最典型的是对于绿色食品的使用。有的企业没有经过认证便使用“绿色食品”标识;有的直接将其作为包装使用;有的“绿色食品”标识超期服役，市场上假冒绿色食品比例竟达80%。

(三)管制惩处体系机构众多，但效果不好。我国目前现行的食品安全监管机构包括卫生部、商务部、国家技术监督局、农业部、轻工业局、进出口检疫局、工商局、国家环境保护总局、国家食品药品监督管理局等，管制范围涵盖了农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节、消费环节、监督环节、组织协调环节和依法查处等环节。但从已经发生的食品安全事件中却可以看出管制惩处中的漏洞和失职。以瘦肉精事件为例，瘦肉精在培养“健美猪”的过程中要过几个必须的关口:由药品监督管理局、工商局管理的瘦肉精药品生产企业;由农业部管理的饲料企业和养殖主体;由经贸委管理的屠宰企业;由质量监督检验检疫局和工商局管理的猪肉市场。从成本分析来说不可能是这些握有公共权力的机构都被”寻租”了，只可能是大家有对食品安全进行管制的权力，可是谁也没有动真格地去对待，除非出现重大的食品安全事故。

(四)信息沟通体系堵塞混乱。食品产业是一个严重的信息不对称行业，“食品安全问题的本质是信息不对称下的逆向选择”。为此，治理食品产业，促动食品安全，最核心的问题是保证信息的畅通。信息的畅通包含了监管部门与生产企业的信息沟通、政府与民众的信息沟通、监管部门之间的信息沟通、权威信息(比如科研机构)与各部门和民众的沟通等方面。但在现实层面，我们却看到了信息的混乱和堵塞。第一，消费者甄别安全信息非常困难。作为普通消费者来说，获取食品安全信息的途径和通道有认证体系标识、政府发布的权威信息、媒体传输的相关资讯、自己积累的食品安全知识。可是现有的认证体系标识众多，诸如“QS标识”、“HACCP食品安全管理体系认证”、“ISO14000环境管理体系认证”、“ISO9001/ISO2000国际质量体系认证”等，不具备专业知识的普通消费者甚至连这些体系的名字都难以记住，更不用说把握其中的各项规定。再加上花样百出的包装，消费者在购买的时候显得无所适从难以下手也是必然的了。第二，媒体报道信息不准确和失真，民众难以把握真实信息。媒体在食品安全监管方面通过“爆”，做出了出色的贡献和努力，但是由于受到市场法则的束缚，难免为了追求吸引公众的注意力而有失真和不准确的地方。第三，权威信息发布严重滞后。监管部门对食品安全事件的介入总是晚于媒体进入角色，最重要的原因就是握有信息的权威机构的责任缺失。

二 多维度监管模式的建立

鉴于食品这个行业的特殊性，建立相关的治理体系需要考虑诸多的因素。这些因素从主体上分析包括握有政治资源的政府、生产加工者、流通者、消费者、中间者(专家等);从利益博弈角度分析包括政府、生产加工者、民众的利益诉求;从投入产出角度分析需要对经济、社会两种后果进行综合考量;从管制角度出发既要顾及食品政策、法律，还要顾及安全食品的衡量标准和检测机构;从空间上来说既不能够忽视区域存在的各种差异，还要看到国际准则;从时间上来讲既要照顾历史的因素，更要寻求未来的发展。为此，这个监管系统必须是多维度的、立体的和高效的，它的建立也并非一日之功，一蹴而就，更不是对现行系统的简单否定和彻底打翻。我们只能从当前的形势和现有的治理系统出发来审视，通过资源的整合、恰当的干预、科学的机制来完善。

(一)强化第三方监管。在现有的食品安全治理体系中，包含了市场的自我治理(其主体是食品供给者和消费者)与强制性第三方治理(其主体是以公共权力形式存在的代表政府的监管部门)。在这个治理模式中，食品安全市场的自我治理只有在“食品交易范围狭小的小社区能够利用它们自己的信息体制，在食品安全上达到自我治理，不需要外部力量”［4］。这就是说当市场范围突破自我治理的范围时，食品安全的治理就需要增加强制性第三方的外部参与，即政府部门凭借着自己拥有的权力优势对食品生产者的行为进行约束，对食品消费者进行信息传递以矫正市场的失灵。但是，“政府的监管强度随着制度约束的加强而递增，当制度的约束是完全的，政府也将选择对食品供给者实施完全的监管。但当制度约束不完全时，政府的监管积极性也不完全，倾向于同食品供给者进行一定程度的合谋”［5］，从而出现”反公地悲剧”，使握有公共资源的部门在该出手时不出手，在观望、等待中当看客，致使宝贵的公共资源成为摆设而白白浪费掉，食品安全监管中出现诸多的执法分裂错位和执法真空。以至于“记者干了质检的活，微博干了媒体的活，有关部门干了跑龙套的活”［6］。这就说明，如果约束机制不完善的话，政府在食品安全的监管方面会偷闲甚至会利用公共权力和资源去“寻租”而导致监管失灵。当市场和政府双重失灵的时候，既没有政治资源、又缺乏真实信息资源的消费者便成为了最大的受害者。为了切实保护处于食品生产链条弱势中的消费者，必须在食品安全的治理体系中引入一个居于中间立场的不受行政体制和经济利益钳制的社会组织来对食品安全进行监管。这个第三方监管组织的主体就是具有非营利性、自治性和非强制性的食品行业协会。

该协会通过社会法律支持、政府资金扶持、自身能力和公信力建设而成熟，最终能与食品提供者和政府进行双向博弈，实现食品安全主体各方面均衡。该协会之所以能够在食品安全链条中进行多方博弈，主要在于食品行业协会的人往往是由农民或者是食品生产经营者居于自愿的原则组合起来的，他们既是协会的成员，也是生产经营的主体，在利益上高度一致;为了确保食品生产经营者的长远利益，往往需要制定科学完善的食品行业标准来规约生产经营者的行为，对产品质量进行有效控制，提升产品的竞争力，保证食品安全，这样，利益与责任达到高度统一。而为了保证规约的效力，还可以通过影响立法进程来实现对产品质量的保证和提升。

(二)建立完善的追溯制度。追溯制度可以确保对食品整个产业链条的控制而成为食品安全管制的重要制度。经济发展水平高的国家制定食品安全措施的共同特征之一就是强调产品的溯源性以实现全过程控制，重视从农田到餐桌的“无缝”结构。可是，在我国，农产品的追溯体系几乎还是空白。这意味着面对食源性食品安全事件，找不到祸源，这一点和发达国家完善的追溯制度差距很大。为了构建国内的食品安全市场，缩小与国际标准的差距，消除食品对外贸易中的重重壁垒，必须对追溯制度赶紧“补课”。

鉴于农村市场的分散状况，需要各部门把监管执法重心向农村下移，管理力量与力度向农村、农民倾斜，携手建立联动机制，统一配合，信息共享，各司其职，把住食品源头、生产、流通和消费的各个环节，加大对生产和流通领域的执法力度，同时把握执法检查与经常性教育引导相结合的原则，为此我们提出以下建议:一是加强农药、兽药治理，对市场上售卖的相关药品进行检查和促动其规范使用。二是加强农村食品生产小企业、小作坊的监管，为其设立质量档案并加强检查督促。三是在农村培育推行食品安全店铺，严格进货渠道、规范储藏要求、完善销售方式、自觉依法经营。四是加强对农村餐饮业的治理，对于食品卫生和食品质量安全给予更多监管。

此外，还需要落实食品安全监管部门职责、权力和义务，严格落实责任制和责任追溯制，杜绝出了事才有人管、检查滞后的管理现象，真正形成有法可依、有章可循、统一高效、安全和谐的食品安全治理新局面。

(三)建立科学的食品安全风险分析机制。食品安全风险分析机制是国际上已经成熟并且得到公认的方案，通过建立专门的食品检测实验室，实现食品安全“从‘应试学生’向‘出题老师’角色的转变”［7］。该系统包括了食品安全风险评估、食品安全风险管理、食品安全风险交流三个相互作用的方面。主要目的在于通过对食品的科学分析从而对其中可能存在的风险有一个科学的把握，使民众准确地了解和掌握食品安全的相关信息、使监管部门及时迅捷地出动斩断食品不安全的利剑，从而把食品安全监督关口向前推移，防患于未然，改变食品安全监督慢拍的现象。但是面对“国务院领导了解食品安全问题的信息既非来自于农业部长、也非来源于卫生部长，而是来自新闻媒体的报道”［8］的现实，我们只能说我国的食品安全治理系统中风险分析机制是一个短板，克服这个短板对于顺利解决食品安全事件有着积极的意义。苏丹红事件没有体现风险评估机制而任由媒体炒作和三聚氰铵污染奶粉事件中“在中国的食品安全监管的历史上，空前的第一次基本上遵循了风险分析框架”，最终导致的结果是不一样的。这两个事件从正反两个方面说明立法敦促风险分析机制的建立是居于对经验和教训的总结。

在这个分析体系中，我们需要特别强调两点，第一点是政府信息发布的自觉性与主动性不够，所以从事食品安全风险评估工作的科学家的独立性工作和独立性人格就显得尤其重要。由于他们所提供的信息对于政府各方面的工作以及公众的选择和判断起着至关重要的作用，因此在对风险评估分析有偏差的时候，专家要有足够的道德勇气做到对任何权势都不妥协、不迎合、不屈服，客观公正地发布科学的研究结论。第二点是风险管理是否能够到位，风险交流是否及时准确，这是风险分析体系能否顺利实施的重要条件。

倘若这个分析机制能够顺利实施的话，那么在食品安全方面就可以做到让人们在公开、透明的信息中进行自主的选择。这不仅是公民安全防护、公民意识成长的的需要，也是一个社会走向理性、成熟的必由之路。

(四)建立第三方质检公司，并对食品安全负连带责任。这个质检公司是独立于甲、乙双方的第三方质检机构，通过对各种食品提出自己的认证和一系列的后续跟踪监督，确保食品生产过程中严格按照质检要求进行，并对自己的认证负完全责任。一旦发生食品安全事故，质检公司负连带责任。在这种体制中，因为有严重的后果监督，所以质检公司也不敢轻易出具相关的合格报告和颁发各种认证证书，可以保证食品的名符其实。

总之，民众最终消费到安全的食品，实际上是一个多方力量参与治理的过程。通过治理应凸显出这样的状态:一是每一个部门之间不再是各自为阵，而是实现了信息共享，高度协调;二是各个部门通过对食品安全的联合治理实现食品生产中量与质的统一，保证食品生产的可持续发展;三是通过多元治理主体的协同作用，实现由单一的行政管理向市场规律、社会力量和行政手段联合发力的格局;四是转变外在他律型的治理模式而成为内在自律型的治理模式。

［1］赵永平.中国农产品直面“绿色壁垒”［N］.市场报，2002－04－24.

［2］醉珊.农药残留的危害有哪些［EB/OL］.金农网，2008－11－11.

［3］姜微波.健康吃，放心买［M］.北京:中信出版社，2009.

［4］［5］秦利.基于制度安排的中国食品安全治理研究［M］.北京:中国农业出版社，2011.

［6］陈新焱，周冯灿.证书大国为何是质检小国——第三方质检公司夹缝求生［N］.南方周末，2012－04－29.

［7］徐俊.我国食品安全科技发展现状［A］.中国工程院医药卫生部.中国食品安全——挑战、问题、认识和办法［C］.北京:中国协和医科大学出版社，2008.

［8］陈君石.我国食品安全问题的特点和应对措施［A］.中国工程院医药卫生部.中国食品安全——挑战、问题、认识和办法［C］.北京:中国协和医科大学出版社，2008.