环境管理经济手段有效性分析

董小林，林霄，马瑾，吴颖超

(长安大学环境经济与管理研究所，陕西西安710064)

环境管理经济手段有效性分析

董小林，林霄，马瑾，吴颖超

(长安大学环境经济与管理研究所，陕西西安710064)

环境管理经济手段能否充分有效地发挥效果对于环境保护的有效开展具有重要的作用。通过论述环境管理经济手段的特点和实际应用的状况，分析了经济手段在环境保护中发挥的作用和存在的问题，提出了加强经济手段有效性的相应对策措施。

环境管理;经济手段;有效性分析

随着社会经济的快速发展，环境状况日趋严峻，环境保护的难度不断加大。这不仅降低了经济的发展效率，还威胁着社会经济的可持续发展。人们开始逐渐认识到环境问题本质上是一个经济问题，环境问题的根源在于外部的不经济性，解决这一问题的主要方法之一是运用经济手段使外部不经济内在化，同时也必须借助其他管理手段才能加以有效解决。越来越多的国家开始关注如何积极地运用经济手段保护环境。经济合作与发展组织(OECD)1998年对24个国家的一项调查发现，这些国家中所使用的经济手段约有270种，平均每个国家采取了11种基于市场机制的经济手段［1］。1992年联合国环境与发展大会之后，世界各国纷纷探索采用成本较低、效率较高的经济手段来减少污染，刺激人们保护环境［2］。

1 环境管理经济手段

环境管理经济手段是环境管理手段体系中的一种重要手段。环境管理的经济手段是为达到环境保护和经济发展相协调的目标，利用经济利益关系，对环境经济活动进行调节的政策措施。

1.1 环境管理手段体系

环境管理是协调社会经济发展与环境保护关系的一种重要方式和有效途径，环境管理手段是环境管理体系的重要组成部分。中国现行的环境管理手段有5种，即法律手段、行政手段、经济手段、教育手段和技术手段。随着社会经济的发展和环境保护的加强，环境管理手段在不断充实与完善。有学者认为，公众参与环境保护和环境保护投资管理也是环境管理的重要手段，所以参与手段、投资手段与现行的5种环境管理手段一起，构成了环境管理手段体系。环境管理手段体系目的在于协调经济发展与环境保护之间的关系，促进社会、经济与环境和谐发展。环境管理手段体系将7种环境管理手段有机地结合和使用，平衡经济效益、环境效益和社会效益，实现环境保护的目标［3］。环境管理经济手段是环境管理手段体系中的重要组成部分。

1.2 环境管理经济手段的特点

环境管理经济手段一般是指运用税收、价格、成本和利润等经济刺激形式对环境经济活动进行调节的政策措施［4］，它具有以下基本特点:

(1)遵循经济规律。经济手段是人们在认识和掌握经济规律和自然规律的基础上，对环境经济规律的自觉运用。它以市场为基础，利用价值规律，运用价格、成本和税收等经济杠杆，引导人们自觉保护环境。

(2)手段灵活有效。经济手段具有灵活有效的直接作用。经济手段通过市场机制使各种资源在不同经济体之间得到合理配置，在市场体系和机制较为完善、企业的行为和政府行为较为合理的条件下，污染者能够直接地或间接地计算环境成本，并选择合适有效的降低污染和保护环境的方式。与其他环境管理手段相比，经济手段的方式更加灵活，作用范围更加广泛［5］。

(3)具体方式多种。经济手段一般包括:排污收费、排污权交易、环境税、生态补偿政策、信贷政策、绿色证劵和押金——退款制度等方式［6］。每种具体的经济手段都有其理论基础和应用的广泛性与针对性。根据经济合作与发展组织(OECD)20世纪80年代的调查，在14个成员国中，就有150多种经济手段得到应用［7］。

用经济手段保护环境的实质在于，为使环境保护和经济发展相协调，从企业和成本的效益入手，利用税收、价格和利润等经济刺激形式引导企业活动，从而达到减少污染和保护环境的目的。

2 环境经济手段有效性分析

环境管理经济手段有效性主要以科学、效果为目标，重在实际效果的体现，这样才能达到环境保护的目的。环境保护经济手段在保护环境方面有其他管理手段不可取代的有效性，但也存在着一些局限性。

2.1 环境管理经济手段作用分析

2.1.1 环保目的的可达性

环境管理经济手段利用经济杠杆与市场机制，通过一系列的经济手段引导行为主体加强环境保护，促使其在经济利益和环境保护之间寻求可持续发展的模式，各种经济手段的有效使用可以达到环境保护的目的。

2.1.2 环保目标的实现性

经济手段的运用给环境管理带来了更多的灵活性和更高的效率。经济手段通过市场调节使各种资源得到合理配置，使每个经济体的资源开发量和污染水平均达到最佳水平，由个体最优实现总体最优，进而提高环境保护工作的效率［8］。实践经验证明，建立和实施一套全方位、多领域的环境经济政策，运用多种经济手段可以有效地促使环境保护目标的实现。

2.1.3 行为主体的主动性

环境管理经济手段是通过物质利益诱导机制来影响、刺激行为主体的行为，使行为主体在追求经济利益的过程中，主动发挥必须的环境保护作用，承担相应的环境保护责任。

2.2 环境管理经济手段有限性分析

2.2.1 经济手段与非经济手段结合少

对于企业所产生的环境问题，进行处理时多依赖经济手段的作用，其他管理手段尚未完全和经济手段有效地结合起来。如在对于企业环境污染进行处罚时，一般只是运用经济手段，即对污染者进行一定数额的经济处罚。但是没有很好地结合行政手段、法律手段、教育手段等等。一个环境问题的出现，不能只依靠经济处罚解决问题，从长远利益看，环境管理手段的相互结合运用是十分必要的。2.2.2经济手段中的具体手段相应结合少

从我国现状看，经济手段的应用程度差异很大，如排污收费手段已在我国广泛应用，但排污权交易仍处于试点阶段，也没有真正意义上的环境税等等。虽然环境管理经济手段数目不少，但却是以税费手段为主体，类型比较单一。各种经济手段之间缺少有机的协调与配合，未能形成一个有机联系、互为补充的有效运作整体。

2.2.3 部分经济手段实施范围有限

我国环境管理经济手段体系在不断完善，应用领域和范围不断扩大，但在目前运用的环境经济手段中，除了污染赔款补偿、财政补贴、超标排污费、差别税和资源税等是面向全国实施外，其他一些重要的经济手段目前还只是在某些地区实施。如排污许可证交易范围为实施总量控制地区;生态环境补偿税实施范围为广西、福建、江苏等地;生活污水处理费实施范围为上海、淮河流域;二氧化硫排污权交易实施范围为江苏、上海、山东等地。实施范围的限制或过窄影响了环境管理经济手段环保功能的发挥和环境管理总目标的实现。

2.2.4 一些主要经济手段完善相对较滞后

我国现行的主要经济手段是排污收费手段、环境税、排污权交易和生态补偿政策，但这些主要的经济手段不同程度地存在着滞后性，不能完全适应现阶段环境保护的要求和社会经济发展的需要。以排污收费手段为例，排污收费制度在我国已实施多年，由于目前执行的收费标准偏低，排污收费标准与污染治理成本相差很大。如排污收费制度远低于污染的边际治理费用，这种背离边际治理费用的收费制度将导致企业宁愿支付排污费而不愿或消极治理污染。又如污染罚款，有些企业甚至在明知排污会被处罚的情况下，依旧选择接收罚款而不愿治理污染，其主要问题在于污染罚款与污染造成的损失相距很大，不足以使污染企业受到震慑。

由表1可以看出，四川化工股份有限公司和中石油吉林石化公司双苯厂罚款额占直接经济损失比重甚至不到0.02%。2009年新《水污染防治法》的颁布，取消了污染企业罚款额“最高不得超过100万元”的规定，新《水污染防治法》规定:对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。新《水污染防治法》根据社会经济的发展状况做出了相应调整，但其他环保法规在此方面仍存在一定的滞后性。2011年在渤海的漏油事故造成840km2的劣Ⅳ类严重污染海水面积，还导致周边约3400km2海域由Ⅰ类水质下降为Ⅲ、Ⅳ类水质。而造成漏油事故的康菲石油中国有限公司在事故发生以后，尽管后续运用行政手段和经济手段进行管理，但在事故发生初期，根据现行的《海洋环境保护法》，仅被处以20万元的罚款。与山东向责任方提出2亿元的生态损害补偿相比，罚款金额仅占生态损害补偿的0.001%，在社会产生强烈反响。虽然还有其他一些环境管理手段的结合使用，但污染企业的罚款金额与其造成的直接经济损失差距悬殊，起不到强制或引导企业加强环境保护的作用。

表1 部分污染企业罚款与环境经济损失情况

2.2.5 处罚型经济手段多于激励型

在环境管理经济手段中，处罚型经济手段所占的比重较大。据2001年北京大学环境科学中心罗勇统计，我国的国家、省级和市级的有关环境法规中，罚款的项目超过了100项。这说明在环境管理的经济手段中，以罚代管的现象比较严重。与处罚型手段相比，经济手段中激励型手段所占比重相对较少，在全国范围内有效实施更少，已实施的激励型经济手段还不能达到保护环境的预期效果。

2.2.6 预防型特征的经济手段比例小

传统的经济增长方式是以破坏环境和浪费资源为代价的，这就容易造成市场主体在追求经济发展的同时，忽视环境污染、生态和资源破坏。人类对环境造成的破坏使人们认识到了环境的价值，也使人们意识到预防的重大作用。加强环境保护的预防比环境污染和破坏后的治理更有效、更经济。但在我国现行的环境管理经济手段中，多以治理型和处罚型手段为主，从源头上预防环境问题发生的经济手段还很少。

3 加强环境经济手段有效性的保障措施

3.1 充分发挥环境管理手段体系的综合协调作用

在环境保护中运用经济手段具有很多的优势，但要加强环境保护，做好环境管理工作，经济手段必须要与其他管理手段有机地结合并完好地运用。要综合运用环境管理手段体系中的法律手段、行政手段、经济手段、技术手段、教育手段、参与手段和投资手段，使环境管理的各种手段的组合应用构成一个主动地动态运行过程，并不断完善。

3.2 充分发挥各种环境经济手段组合实施的作用

不同环境经济手段有其各自的特点和作用，但也存在一定的局限性，要使环境经济手段发挥其最佳作用，需要发挥不同经济手段的组合实施作用，以达到优势互补的良好的组合效果。根据环境问题产生的具体原因、所造成的危害以及相关环境问题责任的具体情况等，选择一种经济手段作为主要管理手段，并辅之以其他经济手段，这种有主有次、相互配合、有机联系的方式可以发挥更好的管理效应。

3.3 拓宽环境管理经济手段的实施范围

目前我国部分重要环境保护经济手段仅局限于某些地域和某些领域，这在一定程度上影响了环境质量的整体改善和环境保护总目标的实现。应逐步扩大环境管理经济手段的实施范围，在部分地区取得经验后，进一步扩展至其他地区。同时应扩展环境经济手段的应用领域，如制定相关政策，推行规模化、系统化的污染治理方式，促进环境保护产业化发展，加大废物回收利用的奖励力度等。

3.4 科学合理地充实完善环境管理经济手段

科学合理地充实完善环境管理经济手段，是有效做好环境保护工作的基础之一。一是要建立“环境管理经济数据统计机制”和“环境事件处理结果分析机制”，根据最新的数据统计资料，及时、准确地调整相应的经济手段措施;二是转变在环境管理过程中“以罚代管”的现象，根据不同地域不同主体的不同特点，增大环境管理经济手段中的激励型经济手段的比例，建立有效的奖惩体系。对于主动加强环境保护并取得成效的企业和个人，给予相应的发展政策和激励措施，并通过新闻媒体监督企业和个人的环境保护行为，激励环境保护的自觉性。三是兼顾治理型经济手段和预防型经济手段协调配备，特别是通过预防性经济手段来避免那些可能发生的环境损害，加大从源头进行管理的力度。

4 结论

环境管理经济手段作为环境管理手段体系中重要组成部分，在环境保护中发挥了重要作用，但经济手段有其局限性，不是经济手段能够有效地解决所有的环境问题。要更加有效地发挥经济手段的作用，必须充分发挥环境管理手段体系的综合作用及各种环境经济手段的组合作用，拓宽经济手段的实施范围和应用领域，不断科学合理地充实完善经济手段。更好地发挥经济手段在环境保护中的重要作用，是社会经济与环境保护协调发展的客观要求和必然选择。

［1］斯考特·卡兰.环境经济学与环境管理［M］.北京:清华大学出版社，2006:118－119.

［2］李建琴.环境保护的经济手段及其应用［J］.财经理论与实践，2001，22(114):104.

［3］董小林，孙建美，张宇.环境管理手段体系研究［J］.环境科学与管理，2011，36(3):3.

［4］罗勇.提高环境保护经济手段的综合功效［J］.辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2002，30(3):15.

［5］朱莉雅，胡继连，朱涛.环境经济手段的比较研究［J］.管理科学文摘，2005，(9):12.

［6］董小林.环境经济学［M］.北京:人民交通出版社，2011:211－256.

［7］OECD.Environment and Economics［R］.OECD，Paris，1985.

［8］沈满洪，何灵巧.环境经济手段的比较分析［J］.浙江学刊，2001，(6):162.

The Effectiveness Analysis of the Economic Instruments for Environmental Management

DONG Xiao－lin，LIN Xiao，MA Jin，WU Yin－Chao
(Environmental Economics and Management Institute of Chang’an University，Xi’an Shanxi 710064 China)

The effectiveness of using the economic instruments for environmental management is significant for the effective environmental protection.After discussing the features and practical application of the economic instruments for environmental management，the roles and problems of the economic instruments in the environmental protection have been analyzed in this article.Finally，the countermeasures are proposed to improve the effectiveness of the economic instruments.

environmental management;economic instruments;effectiveness analysis

X32

A

1673－9655(2012)02－0016－04

2011－10－18

陕西省科技计划项目(SJ08－ZT07－2)。

董小林(1956－)，男，陕西耀县人，教授，长安大学环境经济与管理研究所所长。研究方向:环境经济与管理，建设项目管理。