内蒙古口岸通关能力及发展问题探析

■ 杨文兰 内蒙古财经学院

伴随着冷战结束、俄蒙转轨以及中国沿边开放政策的实施，内蒙古开始成为我国向北开放的桥头堡，其4261公里的边境线和19个对外开放的口岸成为了中国与俄蒙联系的桥梁与纽带。但随着中俄、中蒙经贸关系的不断升温，特别是俄蒙的矿产资源、能源及木材的大量输入，使内蒙古口岸的通关压力倍增。本文在分析内蒙古口岸通关能力现状的基础上，剖析了其存在的问题，并为口岸通关能力的进一步发展寻找解决的对策。

一、内蒙古与俄蒙口岸及通道对接情况分析

（一）口岸对接

自1989年国家开放第一个口岸——满洲里口岸至今，内蒙古已拥有水路、铁路、航空及公路口岸共计19个，包括国际性常年及季节性开放口岸、双边常年及季节性开放口岸以及国家及地方性开放口岸等，其中与蒙古国对接口岸有10个，与俄罗斯对接口岸为6个，另有3个航空口岸。具体主要对接口岸：满洲里（公路、铁路）——俄后贝加尔斯克（公路、铁路）；室韦口岸——俄奥洛契口岸；黑山头——俄旧粗鲁海图口岸；二连浩特（铁路、公路）——蒙扎门乌德；阿日哈沙特公路——东方省毕日嘎；珠恩嘎达布其公路——苏赫巴托省毕其格；甘其毛都公路——南戈壁省嘎顺苏海图；策克公路口岸——南戈壁省西伯库伦；额布都拉公路口岸——东方省白音硕；满都拉公路口岸——东戈壁省杭吉。口岸对接需要双方合作，目前，我方口岸建设加大了投资力度，而俄蒙口岸建设严重滞后，制约了口岸通关能力的提升。

（二）通道对接

在我国境内包括已建和在建的通往口岸的公路及铁路资源丰富，基本能满足口岸货运及客运的需要，但与俄蒙的跨境通道运力不足，目前我国境内通往俄蒙的铁路口岸仅有满洲里口岸（通向俄罗斯）及二连浩特口岸（通向蒙古）。满洲里铁路口岸开通于1901年，是第一欧亚大陆桥的交通要冲，是我国通往俄罗斯等独联体国家和欧洲各国重要的国际大通道，也是我国环渤海地区通往俄罗斯以及东欧最便捷、最经济、最重要的陆海联运大通道。伴随着1956年中蒙俄国际铁路联运正式开通，使二连浩特口岸成为第二条亚欧大陆桥的桥头堡。在蒙古境内与二连铁路口岸连接的是蒙古国的中央铁路，全长1100公里，在南端扎门乌德与中国集二线相连，北端在蒙古苏赫巴托尔与俄西伯利亚大铁路乌兰乌德干线铁路相连，直通欧洲，把中俄蒙连接起来。

二、内蒙古口岸通关能力分析

（一）运输总体能力分析

从表1可以看出，内蒙古口岸的运输能力迅速提升。以货运量及客运量为例，2011年进出境货运量突破6000万吨，达到6172.8万吨，2011年与1996年相比，货运量增加了约14倍；与2000年相比，增加了约7倍。2011年进出境的客运量达到447.2万人次，这与1996年相比，客运量增加了约4倍，与2000年相比，也增加了近2倍。运输能力的提高，不仅带动了内蒙古经济的发展，也促进了中俄、中蒙之间经贸关系的发展。

表1 1996、2000、2011年内蒙古口岸运输能力对比分析

（二）内蒙古口岸运力主要集中在四大口岸

内蒙古共有19个对俄蒙开放的口岸，但口岸发展及运输能力提速不均，90%以上的货运集中在满洲里、二连浩特、策克及甘其毛都口岸。以2011年为例，四大口岸货运量均突破1000万吨，累计占内蒙古货运总量的94%。

从表2的数据中可以看出，满洲里口岸依然是货运量第一大口岸，但增速缓慢，究其原因，自2010年以来，自俄罗斯石油进口进行管道运输以来，对满洲里口岸货运量的增长产生了不利的影响。而表现最突出的是甘其毛都和策克，货运总量由2006的64.3万吨和153.9万吨，分别增长到2011年的1067.9万吨和1033.7万吨，分别增长近16倍和6倍。另外其他口岸货运量虽小，但都处于一个速度提升的发展态势。这从另一个侧面凸显了近年来中蒙之间经贸关系发展态势良好，特别是蒙古国煤炭、矿产资源的进口有利地缓解了能源资源不足对我国经济发展的制约。

表2 2006-2011年四大口岸货运情况分析

（三）口岸硬件及软件的投资建设，助推内蒙古口岸通关能力明显提升

近年来为促进内蒙古口岸通关的畅通，自治区政府从资金支持、政策倾斜等各个方面对口岸的硬件及软件进行了投资建设，使内蒙古口岸通关效率大大提高。

1.基础设施的投资建设，提高了口岸接运、储存的能力。为满足对运力不断增长的需要，内蒙古利用国家政策及资金支持，对口岸硬件及软件设施不断加强改建和扩建。以满洲里铁路口岸、二连浩特公路口岸及策克口岸为例，满洲里口岸是一个具有百年历史的口岸，承担着中俄贸易65%以上的陆路运输，任务繁重，为满足需要，1999年—2005年，铁道部先后投资6亿元对满洲里铁路口岸进行应急改造和扩容扩能改造工程。通过改造和新建专业设施，铁路口岸的接运、换装能力明显增强。现有宽准轨到发编组线61条，换装线、专用线等线路94条，各类专业换装仓储场地20余个，口岸日均接俄重车20列1300车，宽轨站存车能力2087车，准轨站存车能力2347车，年综合换装能力3000万吨，通关能力1.2亿吨。二连浩特是我国对蒙的重要口岸，2011年6月，总投资1.18亿元的二连浩特公路货运新通道开通，新建的四进四出货运检验通道18.73万平方米，道路4.2公里、业务用房2522平方米，车辆检验场地6.4万平方米，报关厅6200平方米，口岸接运及储存能力明显提高。而策克口岸所建立的跨界运煤输送带，能减少煤运的中间环节，通关效率也大大提高。

2.口岸信息化系统的建立，提高了通关效率。为提高通关效率，口岸加大了信息化技术的使用。满洲里口岸配有钴60火车自动检查系统，列车电子监控系统、放射性检测仪和现代化换装设备，采取“径放、集中报关、预报关、联合查验、一机双屏等监控措施，通关效率大大提升。二连浩特铁路口岸已建成了世界上最大的列车换轮库，口岸实行24小时通关，公路口岸新建的联检区设有四出四进八通道，集通关查验、仓储运输、生活服务于一体，可一次性完成报关报检和稽费征缴工作。信息化手段在口岸的运用，使通关效率大大提高。

三、内蒙古口岸通关能力存在的问题

（一）口岸对接中存在的问题

口岸是窗口，是衔接边境地区的纽带，就内蒙古本身而言，内蒙古十余对边境口岸都不同程度地存在基础设施不完善、口岸建设资金短缺、人员编制不够、口岸的检验项目相对落后、电子通关能力过低等问题，严重制约了口岸功能的发挥。与内蒙古口岸对接的俄蒙口岸也都远离其经济发展的中心，国家对口岸的投资少、管理松懈、官僚作风及贪污腐败现象泛滥，严重制约了口岸对接功能的发挥。另外，口岸对接是涉及双方甚至三方利益的事情，需要进行有效的协调和沟通，否则，即便是一方建设很好，对方国家不配合，也很难提高口岸通关的能力。以近年来发展潜力巨大的策克口岸为例，伴随着2009年临策铁路的全线贯通，策克口岸的货运和客运能力都有了很大的提高，但口岸的过货方式限制了其能力的发挥。目前，煤炭的过货还是传统过货方式，已建立起来的皮带传输设施还未投入使用，这就需要国家相关部门加以协调。

（二）通道对接中存在的问题

通道是口岸的延伸，随着国家沿边政策的实施，我国不断加大对通道建设的资金投入。目前存在的问题，主要是蒙方铁路少、硬面公路少、货运量大，很难满足现实的需要，严重影响双方的通道对接。具体分析如下：

1.跨国铁路少，不能满足需要。蒙古国地处欧亚大陆交界处，是欧亚国家商品交流的桥梁，承担着中俄之间原油、木材等货物的中转任务。在蒙古国境内，承担这一任务的主要是中央铁路（苏赫巴托尔—乌兰巴托—扎门乌德），该铁路在蒙古国交通运输中发挥着核心作用，也是连接中、俄、蒙三国的重要通道和亚洲最快捷的铁路运输线路。但随着中、俄、蒙之间经贸关系的发展以及蒙古国自身经济的发展，该铁路货运任务日益繁重，已无力承担越来越多的货运任务。

2.蒙古国境内公路里程短，质量差。蒙古国公路由硬面路、沙石路及土路组成，公路在蒙古国的作用只是配合铁路运输，承担集散、配送等服务。截止到2007年，蒙古国改良公路共有6461.2公里，其中硬面路为2597.2公里，占40.2%；沙石路1962公里，占30.4%；土路1902公里，占29.4%，即近60%的公路属于沙石路和土路，严重影响了公路在蒙古国货物运输中作用的发挥。

3.政治利益干扰两地通道的畅通。处于对中国的戒备和战略考虑，历史上蒙古国铁路是按照俄罗斯宽轨标准建成的，目前蒙古国规划中的铁路依然如此。2010年4月4日，蒙古国政府宣布未来5683公里的铁路建设计划，依然选择与俄罗斯接轨的宽轨，没有向南通向中国，而是横跨蒙古东西，最终向北从俄罗斯出海。而中国的铁路都是采用国际标准轨距，这就表明俄蒙铁路在进入满洲里及二连浩特后，都需要进行底盘的换装，这无疑成为中蒙通道对接中一个永久的“节点”，影响了双方的通道对接。

（三）区域对接中存在的问题

口岸仅是一个窗口，其后方应该是其口岸所在城区，区域内配套设施是否完善对口岸通关能力会有一定的影响。

目前，为适应口岸通关发展的需要，内蒙古在互惠互利原则的基础上，依托口岸优势，先后在满洲里、二连浩特市建立了出口保税区、边境经济技术合作区、互市贸易区、出口加工区及物流园区等适合边境城市发展的经济合作形式，但目前存在的问题：一是在许多口岸所在的城区还未真正建立起这些经济合作的形式，有的尚处于规划和设想阶段；二是建立起来的效益一般，并没有真正发挥服务于口岸通关的功能。

四、提升内蒙古口岸通关能力的对策

内蒙古口岸通关能力的提高应基于内蒙古与俄蒙地域相邻、口岸对接、交通相连优势基础上，形成以点带线，以线带面，以面统管全局的口岸合作新模式，在此基础上形成以大口岸带动大通道、以大通道带动大园区、以大园区支持大通关的发展新思路。具体来说：

（一）加强两地的通道合作，使通道畅通，而不要成为“节点”

内蒙古口岸通关能力问题绝不仅仅是点（口岸）的问题，还是线和面的问题。因此，为提升口岸的通关能力需要，应在点、线、面上共同下功夫：

其一，“点”，即口岸。进一步加大投资，完善基础设施，特别是与内蒙古口岸相对应的俄蒙口岸应纳入我们规划中。比如，蒙古国国内经济的发展不力，一直以来对口岸投入较少，如果不对口岸进行改善，会直接影响两地口岸通关能力的提升。基于此，在必要的情况下可以申请一些国际援助，如世行的贷款，帮助其对口岸进行建设。

其二，“线”，即交通。一方面要加大国内输往口岸的交通干线的新建、改建和扩建的投资力度，另一方面增加输往俄蒙的国际交通干线的建立。目前跨国交通干线较少，随着中国与俄蒙经贸关系的发展，俄蒙矿产资源、木材等产品输往中国，其铁路口岸的交通压力陡增，其通道不通的局面逐渐显现。

其三，“面”，即口岸所在的城区服务功能不健全的问题。内蒙古口岸多，东西跨度比较大，不同的口岸其功能定位不同，比如，满洲里口岸可能更多是对俄罗斯的木材、石油等的进口，策克更多从蒙国进口煤等资源类产品。基于此，就应在每一个口岸所在的城区建立起适合本口岸发展的配套服务设施，真正发挥口岸所在城区的大后方作用，支持口岸大通关。

（二）建立地方口岸专项建设资金账户，增加口岸建设资金投入

我国是多口岸的国家，截止到2011年底，全国经国务院批准的口岸就有283个（沿海口岸、内陆口岸、沿边口岸），其中边境口岸有73个，占全国口岸四分之一强，如此多的口岸仅依靠国家财政支持显然是不够的，等、靠、要的做法也是不可取的。口岸经济不仅仅是国家受益，最大的受益者应当是地方政府及口岸所在城镇，因此，建立地方口岸专项资金账户用于口岸建设是当务之急。近年来内蒙古自治区经济发展迅速，GDP逐年提升，完全有能力去建立这样的专项资金账户，专款专用，做到早投资、早受益。

（三）校企合作，定点培养口岸专业人员

用优惠的待遇吸纳专门人才到口岸工作。口岸工作人员的业务素养及服务水平是通关能力提高的关键，而口岸工作又是一个专业性较强的工作。相对于其他工作而言，口岸工作对业务人员要求更高。业务人员不仅要熟悉通关环节，能熟练运用外语，更重要的是了解国内外相关贸易政策及贸易规则的变化。而口岸往往远离大城市，条件比较艰苦，要满足口岸对人才的需求，必须从专业人才培养入手。据我所知，目前在内蒙古没有口岸管理专业，从事口岸工作的人员大都是非专业人才，这对口岸长远发展极为不利。鉴于此，政府应从政策上加以引导，通过校企合作的形式，为地方口岸定点培养人才，并用优惠的条件吸纳人才到口岸一线工作，以保障口岸管理人员的稳定。

（四）建立起国家与国家之间及国内地方政府之间的不同层次的交流与沟通机制

建立不同层次的交流与沟通机制是提高通关能力的保障。口岸既为地方政府服务，也为国家整体对外经贸关系的发展服务，口岸的建设和发展离不开国家资金与政策的支持，也离不开国家与各级政府机构的沟通与协调。目前在内蒙古口岸建设过程中，缺乏一种沟通的长效机制，往往是出现了问题需要沟通时才临时组建一个团队就问题本身来协商，其效果往往不理想。在目前中国与俄蒙经贸关系发展迅速的背景下，口岸通关能力的提升已到了关键时期，建立起一种长效沟通机制尤为必要。

总之，口岸通关能力的提升不仅仅是口岸本身能力提升的问题，还是通道能力提升的问题，更是口岸城市服务于口岸通关能力提升的功能定位的问题。因此，利用内蒙古的地缘优势、区位优势，在空间布局上构建内蒙古自治区由点（口岸）—线（交通）—面（口岸所在的城区）组成的国际贸易大通道，带动节点城市及整个内蒙古自治区经济的发展，是提升口岸通关能力的根本目的。

[1]邵新荣，民族地区口岸经济可持续性发展面临的机遇，中国金融，2010年13期

[2]胡颖，新疆边境口岸及口岸经济发展研究——以霍尔果斯口岸为例，新疆财经，2010年第1期

[3]李刚，东北沿海沿边与腹地经济互动发展的问题思考，经济纵横，2010年8期