辽河口海岸滩涂开发治理管理相关问题探讨

陈 伟，谢艾楠，于大勇

（1.水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021；2.吉林省保利水利水电工程有限公司，吉林 长春 130021）

辽河口地区位于辽宁省南部，是中国大陆海岸线最北端，面临渤海，东经 121°33′～122°36′，北纬 40°26′～41°27′之间；其范围东起大清河河口，西至小凌河河口。区域内自东向西有大辽河口、辽河口（双台子河口）、大凌河口3个独立入海口门，辽河口地区的盘锦、营口和锦州三市均位于沿海经济带区域。

1 辽河口海岸滩涂开发治理管理现状

1.1 辽河口海岸滩涂开发现状

1）城市建设开发利用现状。随着沿海经济带发展规划的逐步实施，营口沿海产业基地、盘锦沿海经济区、盘锦船舶修造产业园区、凌海市临海经济产业区等均已初具规模，并在沿海河口区建成了滨海公路，为河口地区城市建设及经济发展创造了重要的交通条件。

2）水产资源开发利用现状。河口地区的浅海及滩涂是多种经济鱼、虾、贝、蟹等产卵索饵的优良场所，辽东湾是著名的渔场之一。该区位于极浅海海区，其沿岸为淤泥质，滩涂平缓，河口地区近岸海区有多个浅滩，是该地区水产品资源的“资源库”。

3）盐业资源开发利用现状。河口春旱秋晴，四季多风，蒸发快、湿度少，滩涂平坦开阔，坡度小，仅1/2000，土质条件较好，渗透率低，且蒸降比大于3，海水盐度较高，约3.1%，晒盐条件十分优越，非常适于盐业生产。沿海浅滩有两大盐场：营口盐场和锦州盐场，2000年时盐田面积2.8万hm2、产海盐 70 万 t。

4）石油、天然气资源开发利用现状。该区有丰富的石油天然气资源，辽河油田为我国第三大油田，除了陆上油田外，其滩海部分也蕴藏着丰富的石油天然气资源。

5）港口资源开发利用现状。该区现有东北地区较大的河港，即营口老港区，位于大辽河河口左岸，为综合性港口，年吞吐能力108万t。另外，在营口、盘锦还有一些渔港。

6）旅游资源开发利用现状。盘锦市有57300 hm2的世界级苇田和保存完好的最大芦苇沼泽地；双台子河口国家级自然保护区，占地8万hm2；在滨海地区有一望无际的红色碱蓬草；大辽河口东岸，清朝时期的历史文物——西炮台，是我国东北地区的重要海防之一，被列为省级文物保护区。

1.2 辽河口海岸滩涂治理现状

近年来，河口地区先后完成了一大批综合开发的骨干工程，修建海堤工程53.6 km，其中营口沿海产业基地段长18.4 km，现状防潮能力50～100年一遇，其它段防潮能力5～30年一遇，围垦滩涂3.133万hm2，修建、扩建水库5座，增加库容1亿m3，改造中低产田5.333万hm2，开垦宜农荒地2.133万hm2，增产粮食3亿多公斤。

1.3 辽河口海岸滩涂管理现状

辽河口海岸线长，资源类型多，滩涂开发治理管理涉及水利、水产、海运、油田、盐业、国土、农业等部门，各行业按本行业要求编制行业规划，缺乏综合协调。各行业部门从自身的利益需要出发，争相开发滩涂资源，缺乏综合协调管理，资源分散开发，尤其是前几年对虾养殖经济效益好时，集体个人一起上，乱围乱垦，有的侵占河口行洪通道，有的甚至引起土地纠纷，造成资源和资金的浪费及环境恶化。另外锦州、盘锦两市为开发大凌河口的滩涂资源，已发生争议；区内还有国家一级鸟类自然保护区，由于缺乏统一规划和管理，开发利用、治理和生态环境保护的矛盾日渐突出。

2 辽河口海岸滩涂开发治理管理存在的突出问题

2.1 滩涂管理混乱

1）河口归属认识不同。河口属于河流还是海洋，历来各部门均有不同认识。从而带来执法难、管理难、投资环境恶化等一系列问题。根据对河口的不同认识和采用不同的法律标准，水利部门与海洋部门对于河口的管辖范围存在着明显的冲突。

2）审批权限重叠。建设单位在河口滩涂进行项目建设占用时，既需要向水行政主管部门提交占用水域岸线滩涂的申请，也需要向海洋部门提交使用海域的申请，造成审批权限重叠。

3）有偿使用问题。引发争议的主要矛盾是河口岸线、滩涂、水域的有偿使用问题。在河道管理范围内并不排斥其他部门按照部门职责实施管理，多年来各个管理部门也是按此管理要求实施的，但一旦要实行资源的有偿使用，则由哪个部门代表国家征收有偿使用费则会形成纠纷。另外，如河口地区一旦发生洪水、洪涝灾害时，相关部门承担的责任也会产生分歧。

产生上述情况的主要原因是管理权限对河口属于海洋还是河流有不同认识，造成在管理权限相同的区域存在审批权限重叠及岸线、滩涂、水域有偿使用等问题。

2.2 影响防洪、防潮安全

河口地区普遍存在整治与建设缺乏统一规划、统一管理的问题，滩涂开发处于无章可循和无序的混乱状态。各部门、各行业各取所需围垦滩涂、填海造陆。大规模的港口、航道、道路、桥梁等基础设施建设以及油田开发、石油化工、海洋化工、海水养殖等产业的发展。挤占了行洪河道，对防洪造成了不利影响。

大辽河、双台子河河口两岸围筑了大片虾池、鱼塘、盐田和苇田，挤占了洪水入海出路。沿海岸带滩涂的不断围垦向海争地的结果加快了陆地向海洋延伸的速度。辽河油田在滩涂上修建的油田路引起了泥沙淤积，特别是垂直伸向浅海的路堤，截断了沿岸潮流，改变了水流和泥沙的运动方向，路堤两边产生淤积，特别是背着潮流的一面，淤积更为严重，影响泄洪纳潮及通航。

现有治导线已经不适应河口滩涂治理的要求，治理工程不完善，没有形成体系，现有海堤标准低且不连续，不能有效的保证沿海地区的防潮安全。

2.3 影响生态环境

河口地区石油开采、苇场和水产业等开发活动已影响生态环境。苇田灌溉、收割和春季烧荒等影响了鸟类的栖息和繁衍。在保护区范围内修筑的虾池、鱼池、河蟹孵化厂等水产养殖业，严重影响了野生鸟类栖息地的完整性，且人类活动较多，乱捕乱捞现象严重，破坏自然生态环境，影响鸟类的栖息与繁衍。农业开发及道路建设造成湿地的岛屿化严重，湿地整体景观呈现破碎化趋势，如已完成的大洼小三角洲围海造田项目，占用保护区核心区滩涂1万hm2，水稻种植严重侵占了野生鸟类的栖息地和繁殖场所，围海造田工程的大坝改变了沿岸滩涂湿地的水文条件，引起滩海小区干枯，造成黑嘴鸥栖息地和繁殖地的实际丢失。辽河油田在保护区开采油井、筑路，车辆活动频繁，噪音污染等直接影响到保护区内鸟类的生息繁衍，经油田污染的辽河水在保护区流入渤海，其水质污染影响了渔业产量，引起鸟类食物丰富度降低和质量下降。对浅海和滩涂，环境监测力度不够。

2.4 工程配套不全

河口虽已围垦大量滩涂，收到了一定的效益，但现有围堤挡潮工程标准低，一般只能防御5～10年一遇左右的风暴潮，遇较大风暴潮时，就溃堤造成较大灾害。另外围堤内的配套工程也不齐全，影响了工程效益的正常发挥。

3 解决措施探讨

1）以法律为依据，明确滩涂管理部门

当前水行政主管部门主要依据我国《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》对辽河口进行管理。河口滩涂管理没有独立的法律依据及相关法规。而且与航运、海洋、环保、国土、环境等河口相关的部门在实施各自的管理职责时存在一定的矛盾冲突，各自为政，多头管理减弱了水行政执法管理力度。造成开发利用与治理保护不够协调、滩涂开发利用缺乏市场化的资源配置机制；同时滩涂管理主导方向不明确、缺乏长远的统一规划、滩涂开发利用缺乏科学评价等问题；另外滩涂独特的自然属性和多样性以及人们需求的多层次性，决定了滩涂管理的协同需求。

针对目前河口管理立法的层次仍然不高，已经立法的河口为数不多。随着河口地区经济社会的迅速发展，河口管理任务将更为繁重，河口管理问题将更为复杂，河口管理立法的要求也将更为迫切。国家应制定统一的法律法规，明确水行政主管部门作为河口海岸滩涂管理的主体。切实加强辽河口滩涂的水行政执法和监督管理，河口滩涂管理范围内涉水工程的规划和建设，应严格按照规定，报水行政主管部门办理相关手续后，才能按基本建设程序审批立项。

2）编制管理规划，做好基础工作

根据辽河口地区近几年经济社会的实际发展情况，结合城市开发建设、湿地自然保护区保护和水产养殖业的发展需求，按照保护与开发并重、适度开发利用的原则，提出辽河口海岸滩涂规划的主要目标是：以科学理论为指导，实现城市经济发展建设与生态环境保护协调发展的目标，在保障防洪（潮）安全和不影响生态环境情况下，在开发利用区域进行适度开发，同时以强化河口利用和管理为目的，合理利用和管理滩涂。深入研究河口滩涂地区生态、治导线、开发利用布局等方面工作的基础上，进一步分析河口滩涂保护与开发，人与自然的和谐，为地区的可持续发展奠定基础，指导河口海岸滩涂合理、有序开发。

根据全国河口海岸滩涂开发治理管理规划编制的总体要求，松辽水利委员会会同辽宁省水利厅组织开展了辽河口海岸滩涂开发治理管理规划编制工作。目前相关工作正在进行中。

3）完善投入机制，加大治理力度

辽河口滩涂整治不仅涉及到河口地区的防洪安全，而且关系到辽河流域洪水安全排泄入海。并且河口滩涂治理又是一项长期的社会公益性事业，投入大、资金筹集困难。因此，应建立健全河口滩涂治理的投入机制，以满足经济建设和社会发展对河口滩涂治理的要求。建议由国家和受益地区共同承担治理费用，明确各级财政投入的比例。同时，应广开资金筹集渠道，多渠道争取社会资金投入。要坚持治理与开发相结合、以开发促整治的原则，建立资源使用补偿制度，明确河口资源开发利用的权利与义务，制定以开发促进河口滩涂治理的政策。随着河口滩涂治理投入较大，建议国家和地方通力协作，加大投资力度，以促进辽河口滩涂的整治步伐。