实施流域水功能区限制纳污制度细部工作

李志群

（松辽流域水资源保护局，吉林 长春 130021）

从去年中央一号文件颁布到今年国务院下发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），再到近期水利部出台《落实＜国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见＞实施方案》（以下简称《实施方案》），标志着国家实行最严格的水资源管理制度（以下简称“制度”）顶层设计和总体部署完成并进入系统推进阶段。如何深入落实和有效实施这项制度，已成为目前及今后一个时期流域、区域层面水资源管理和保护执行的首任。这是一项务实改革、创新实践的系统工程，为切实提高执行能力，需要在谋划整体、做实载体和求真具体上着力做好细部工作。

1 从“准确把握”着眼 细致谋划整体

制度的建立和实施是科学理念转化实际行动的主、客观不断实践的过程，具有整体性设计，持续性推进，层次性落实，系统性实施，有效性预期的特征要求。在不同管理层次上，既有共性的重点任务落实，又有个性的差异特点把握，仅停留在一般性号召，原则性贯彻，会议式落实上是不够的。特别在一个流域尺度和复杂背景下，落实和实施这项制度，首先需要从整体上有一个系统、科学、细致的谋划，可视为“中观设计”。

1）整体谋划的细化方法。流域层面的整体谋划是制度自上而下全面实施的关键环节，是承上启下和务实转化的实际运筹。如何做好整体谋划？陈雷部长在全国水资源工作会议上对制度总体要求的实践落实，提出了4个“准确把握”，即准确把握其指导思想、基本原则、主要目标和重大举措。这个“准确把握”的要义可以解读为“多谋细入”，为我们深入落实制度进行整体谋划指出了正确的认知方法及思考途径。遵循这个逻辑指向，在整体谋划中应重点把握三个层次：首先，应将制度的总体要求（中央一号文件及国务院意见）、顶层设计内容（主要架构为“三条红线”和“四项制度”）及水利部实施方案的主要任务“多谋”吃透；其次，结合流域特点，按照整体推动，突出重点，远近结合，立足当前，因地制宜，注重实效，上下联动，形成合力的原则，将前述的理解重点转化为保护体系的实际构建和主要任务的具体落实两大方面的实际谋划，初步形成流域保护体系的基本框架和主要任务的执行思路；第三，以基本框架为行动指向，结合制度的实施，在过程中把握和构建符合流域实际的保护体系。按照梳理脉络、细化分解、明晰内容、设计过程、统筹安排、落实措施、实施推进等步骤，将执行思路转变成有效、可行的具体实施方案。基本框架和实施方案作为“中观”谋划的主要具体体现，其重点谋划细部工作有：设计制度的基本框架（建立体系机制，明确管理布局、格局等）；制定制度实施进程的总体安排；明确制度实施的执行要点；布置制度主要任务的细部落实（细化分解任务，编制实施方案）等。同时，还应分别对其作出合理性、可达性及可操作性的分析预测，以便于“中观”谋划后的制度体系管用和任务落实有效。

2）整体谋划的具体做法。四项制度之一的流域水功能区限制纳污制度的建立和实施是一项相对复杂且难度较大的系统工程。按照上述“三个层次”的谋划方法，在吃透制度精神及总体要求基础上，首先，对制度的任务分工进行了细化分解（详见松辽流域水资源保护局办［2012］1号），对流域限制纳污“红线”指标进行了分解落实；其次，在梳理脉络和分析实际的基础上，对实施流域水功能区限制纳污制度基本框架（详见《东北水利水电》2012.1期）、进程安排（详见《东北水利水电》2012.2期）、执行要点（详见《东北水利水电》2011.3期）以及松辽流域水资源保护布局与对策等方面分别进行了专题研究；第三，在前述的基础上，将对松辽流域水资源保护体系进行具体设计构划，并在制度推进中完善实施。同时，按照水利部实施方案的总体要求，进一步细化提出松辽流域水功能区限制纳污制度实施方案，以指导制度主要任务、措施的深入落实。

2 从“管理服务”着力 有效做实载体

流域水功能区是实施最严格水资源管理制度的基础载体。国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划》已成为流域水功能区管理的依据。目前看，水功能区划仅是一个初步的管理架构，真正将其做成有效“实体”，尚有大量工作要做。特别是如何管？管什么？成效如何？是我们面临的重要难点问题，需要通过深入研究和实践探索加以解决，特别要在深入谋划、细化工作两个重要方面细心着力。

1）对流域水功能区管理深入谋划的关键切入点是研究整体关联性问题。实施流域水功能区限制纳污制度的实践意义是通过水功能区的功能服务和管理约束有效结合，实现水资源社会循环过程的可控性，进而促进发展与保护的协调均衡。从这个意义上看，对水功能区关联分析和梳理是制度实施中调整各关系要素的基础工作。主要关系构成有：发展与保护的关系，资源、环境、社会、经济各要素间的关系，管理、利益、效益间的关系，各区位间的关系等。这些动态变化关系决定了制度实施中调整关系方式的多样性，如构建资源（水资源量、水环境容量）配置调控机制、民主协商机制、利益协调机制、管理协同机制等。同时，也决定了在水功能区管理中，需要深入研究调整关系的具体有效方法和手段。

2）对流域水功能区管理深入谋划的主要着力点是研究管理约束和功能服务问题。流域水功能区管理的工作主线是以两个承载力为基准抓手，通过实施流域水功能区限制纳污制度的严格管理，努力实现水资源质量的持续改善，以良好的水功能服务于经济社会发展。结合制度的总体要求、流域水资源复合系统特性及社会管理需求，流域水功能区主要管理模式应具备量化、过程及综合性的特点。①量化管理。基本内容是确立水功能区目标指标体系，动态配置和合理利用水环境量，有效约束入河排污总量，依据“红线”尺度对水体状态进行动态监控，为水污染防治工作提出限制纳污依据，为过程管理提供监督考核依据；②过程管理。基本内涵是针对水功能区量化管理的步骤环节、河流系统（输入、输出及流程相应）状态情况及水资源社会循环过程的变化特点，对保护工作的全过程进行监督管理；③综合管理。重点有两方面预期，一是发挥实施“三条红线、四项制度”的综合管理效应；二是以水功能区水资源、水环境两个承载力作为社会管理服务的依据和抓手，以促进经济发展方式转变，促进发展与保护相协调为着眼点，在现行体制下，进一步完善创新对流域涉水事务管理的“合协”机制（“三合”即流域区域结合，区域间联合，行业间配合；“四协”即协同、协商、协调、协作），逐步形成真正意义上的流域管理。流域水功能区主要管理形式有两种，一是以行业内为主的流域与区域分级管理，其中流域保护机构基本管理定位是侧重于流域水功能区的系统总体、重点区位及关键环节；二是行业外协同管理，主要是与环保部门的工作衔接配合，与其他相关行业的工作协作。流域水功能区主要保护方式有3种，一是分类管理。主要是根据不同区划管理特点、重点内容及污染分异特征，提出水生态系统整体保护的要求和分类管理的规制，形成水资源、水环境及水生态保护协同管理格局，开展有针对性、适应性的保护管理；二是常规管理。主要是针对规划及管理中明确的主要污染物（COD、氨氮）的污染治理过程，通过实施严格水功能区限制纳污“红线”控制，促进水质达标及持续改善的监督管理；三是风险管理。主要是针对有毒有害污染物的危害和防治，科学应对流域性突发水污染事件的危急管理。

3）将流域水功能区现状的“虚拟现实框架”变成未来的有效管理载体需要在工作细化上着力做实。具体做法是按照上述对流域水功能区管理的谋划思路和基本考虑，将其管理任务落实、管理内容充实、管理基础夯实。①任务落实。第一，将中央一号文件及国务院意见中的相关规定要求进行细化分解，特别是对“五个重要依据”（水功能区划是水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据；限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据；省界水质的监测核定数据作为考核地方重点流域水污染防治专项规划实施情况的依据之一；省界水量的监测核定数据作为考核地方用水总量的依据之一；对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标落实情况的考核结果作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据）做具体执行上的落实。第二，将水利部实施方案中已明确部署的主要任务具体细化成实际行动。需开展的主要任务有：编制流域水资源保护规划（将成为今后流域水功能区管理的主要依据）并监督实施、编制重要江河湖泊水功能区纳污能力核定及分阶段限排总量控制工作方案（水功能区水环境容量配置、入河湖排污总量控制作为量化管理手段外，还可成为促进区域结构方式转变的重要依据）并监督实施、建立水功能区达标评价体系、开展河湖健康评估及水生态保护修复工作（可作为优化流域整体保护布局的参考依据）、加强指导流域饮用水水源保护工作（完善其核准和安全评估制度、推进安全保障达标建设、应急管理体系建设）、建立完善严格的流域水功能区限制纳污管理和入河湖排污口监督管理工作体系（含达标评价体系运行、限制纳污执行、制度标准设立、程序方法规范、能力手段配置、协调协作联动、制度实施考核、行政审批监管、报告通报约束等）；②内容充实。主要是将相关法律法规中赋予的职责做进一步的深化理解，以充实履责内容，结合流域实际，加强相关制度建设中具体内容的填充和完善。针对流域水功能区管理面临解决的实际问题（如流域水功能区风险管理），落实科研任务和拓展相应的工作；③基础夯实。重点做好五方面的细化工作：一是流域水功能区划与相关区划（主体功能区划、岸线功能区划、水资源分区、环保部门的污染控制单元、地下水功能区划等）的对接及应用工作。二是流域水功能区划复核及调查评估（此项工作需定期持续开展）。三是加强流域水功能区监控手段及能力建设（如监测站点、监测设施、信息系统等）。四是开展流域水功能区管理保护基础应用性的科研工作。五是流域水功能区管理具体执行制度的建设（如流域水功能区分级管理方案、流域水资源保护管理条例等）。

3 从“细化工作”着手 深入求真具体

制度的有效实施可归结为由众多个具体工作基础支撑、关联运作和综合作用的结果。从目前落实和实施制度的现状看，较普遍地存在着做具体工作难以深入的问题，尽管有一定的客观因素影响，但是否掌握做好具体工作的方法是主因。具体工作不深入，特别是具有基础支撑和基本保障特点的具体工作不能深入务实，必然影响制度的深入落实，也势必影响制度实施的成效。因此，针对问题及问题的解决，在围绕中心工作的实践中，应注重和掌握做好具体工作的方法，重点和深入做好关键性的具体工作。

1）注重和掌握做好具体工作的方法。“在正确指向确定后，细节决定成败”以及"具体问题具体分析"等观点是做好具体工作应遵循的指导原则。具体工作具有相对性、实效性及尺度深度等方面的要求。因此，做好具体工作要从“细化工作”入手，细化的主要特征和具体做法是深入、求真及其对应的过程。①“深入”的过程。其具体表达主要有三方面内容，一是深入了解实际，要点是以拟开展的工作符合实际需要作为细化把握的尺度。二是深入思考问题，要点是以满足工作（功能）或解决问题的要求作为细化把握的深度，关键是要做到会想（正确思考）：想的宽泛、深远，善于联想，善于比较，善于抓特点，善于判断，善于推敲，善于细化，以此形成问题和解决问题的关系对局。三是深入理清思路，要点是将关系对局转化为整体、连贯、清晰的工作思路；②“求真”的过程。主要应把握三方面内容，一是求真内容细节，要点是将工作思路通过“多谋细入”，对其具体内容的主线、环节、细部、细节、重点及对策等，进行明确、填充、梳理和完善，使工作思路成型为具体工作。二是认真安排落实，要点是合理确定安排工作内容的具体布控尺度，在前述基础上，将形成的具体工作落实为具体的计划方案并安排实施，主要包括对计划方案完整性、程序性、合理性、时效性及可操作性方面的周密筹划。三是把握进程实效，要点是有效掌控工作计划方案的执行过程、工作深度及反馈调整，目的是保证对执行过程的控制并取得成效。

2）重点和深入做好关键性的具体工作。关键性具体工作的确认，取决于对制度的系统过程、环境及整体运作的审视，对其组分及组合间的内外依存、需求、难易程度，时序、条件、特点等要件的综合比较和实然性分析。从制度目前的实际落实和未来持续实施的情势分析看，有一些重要的基础性、前置性的具体工作，需要深度谋划，提前准备，着力做实。这里重点以如何做好提高流域水功能区断面监测覆盖率和入河排污口监测频率，提高工作任务与资金预算的耦合度及匹配质量两项重要的具体工作为示例，给出深入落实的基本思路。①提高流域水功能区断面监测覆盖率和入河排污口监测频率是深入落实和有效实施制度的两个最基础的支撑要件。就现状看流域水功能区监测覆盖率较低，对入河排污口的监测无论是覆盖率还是监测频率更是远不到位。另外，对重点地区地下水的监测流域机构也尚未介入（无论从流域层面掌握其基本情势，还是今后的考核监管，都需要有重点的开展监测）。因此，需要在增能力、上手段上谋划工作，这需要上下两方面的共同努力。作为执行层面主要的工作步骤是做好问题分析（主要是布局设置、队伍建设，装备能力及资金配置等落实问题）、深入了解实际（实地的踏勘调查，对站网优化整合的把握）、提出筹划建议（分期分阶段整体建设计划方案可专项提出或列入相关规划统筹考虑）、做好前期准备（编制好近期及长期的经费预算）、认真组织实施及搞好绩效评估。其中，对入河排污口监测相对复杂，除前述问题外，还有一个现场采集条件问题。解决的办法是：一是编制流域入河排污口优化布局规范整治规划。二是由上级主管部门组织有关单位，研制便捷、经济、安全的在线监控装置，根据不同地理位置及环境特点，统一设计不同标准的入河排污口（包含取水口）格式。三是组织开展流域入河排污口优化布局规范整治规划的具体实施（主要采取工程性措施及非工程性措施）。以此，逐步实现人工与在线监测相结合的监控格局；②提高工作任务与资金预算的耦合度及匹配质量是在资金保障条件下提升制度执行力的内在要求。提高的关键是按照合理、经济、实效的原则，预见性的做好对每项业务工作的具体细化。其主要落实环节有：一是谋划业务细节，做到客观实际、量化清晰、实效性和可操作性强。二是储备完善项目库，以提高工作任务的效率和预见性。三是合理编制预算，将资金合理配置到业务工作的各环节细部。四是做好执行准备，力求做到让事等钱。五是把握执行过程（申报、使用、绩效）。总之，做好具体工作是一个不断学习实践的提高过程，只要掌握要领、方法得当，用心多谋，就会深入实际，取得成效。