对安全生产综合监管的认识和理解

□ 郑弘

对安全生产综合监管的认识和理解

□ 郑弘

在我们国家现行的体制下，安全生产综合监管是一种管理模式。根据安全生产和社会主义市场经济的发展规律，特别是现行的国情和体制，我国安全生产综合监管区别于一个行业、一个地区的安全管理，需要把不同行业、不同领域、不同地区的安全生产工作组合在一起，形成统一的整体，从全局和宏观上加以把握，对全国安全生产工作实施监督性管理。从目前安全生产的规律和我国的国情来看，综合监管就是监督性管理，综合监管的功能是在部分具有相对独立功能的基础上实现最大化的整体功能，其整体大于部分之和，能促进全国安全生产形势的稳定好转。

一、安全生产监管工作所处的地位、层次分析

综合监管与专项监管、行业管理虽然都从事并推动安全生产工作，但并不是处于同一水平面、同一层次、同一角度，它们的定位、性质、职责、内容、重点、角度、手段、方式以及所承担的责任是有明显不同的。安全生产综合监管工作有自己独特的定位、内容、职责、方法、手段、规则以及工作能力要求，可以从六个方面加以分析。

第一，从定位看，综合监管是一种处于较高层次、较为宏观的监管，在安全生产工作的推进中所处的层次要高于专项监管、行业管理，它与专项监管、行业管理的关系虽然不是一种行政上的领导与被领导的关系，但是带有某种性质的指导与被指导、协调与被协调、监督与被监督的关系，也就是说，综合监管部门可以对专项监管和行业管理部门的工作情况进行指导、协调、监督与检查。

第二，从性质看，综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管，其工作对象更多表现为下一级政府及安全生产专项监管部门、行业管理部门，也就是说，综合监管在一定程度上代表上一级政府对下一级政府的安全生产工作情况进行的监督，代表政府对有关部门及单位的安全生产工作情况进行的监督，这种监督的目的在于保证政府对安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能正常地推进、有效地落实。

第三，从职责内容看，综合监管的主要职责在于确保安全生产工作方针政策与总体部署的落实，重点在于对负有安全生产专项监管职责的各部门进行协调、指导、监督与检查，是对部门安全生产监管工作的再监管，而不只是对众多具体生产经营单位安全生产工作进行具体的管理和检查，也不是要代替、包办安全生产专项监管及行业管理部门的具体工作，或简单地做一些部门不愿意做的具体工作，更不是与有关部门“争权夺利”。

第四，从工作手段看，综合监管的手段不是行政审批、核准、备案或行政处罚等带有“硬”约束性质的，而是一种劝导、指导、建议等“柔性”的手段，即使是在行使监督检查方面的职权时，也更多地体现出劝导和协调的色彩。

第五，从工作的切入角度看，综合监管工作是站在较为中立的层次，较为全面地介入工作，如综合、深入地分析安全生产工作的全面情况，对安全生产工作中出现的重大问题提出解决的建议，对安全生产工作中的重大问题及时进行协调，以体现政府对安全生产工作的监管。

第六，从运行规则看，综合监管所依据的是一种基本的、基础的规则，是规范与调整安全生产工作的综合性规则或总规则，解决的是安全生产工作全局、关键、方向和基本问题，是管规则的规则。

二、安全生产综合监督管理职责

各级安全生产监督管理部门依照法律法规赋予的权利，对辖区内的安全生产工作进行宏观管理和指导，代表政府履行监督检查、综合协调、行政执法等职责，保证党和国家各项安全生产方针政策、法律法规得到贯彻落实。概括地说，综合监管就是宏观的、高层面的、全局性的、全面性的、全方位的监管。安全生产综合监管的内涵包括运筹谋划、立规执法、组织部署、指导协调、监督检查、宣教培训、统计分析、通报反馈、目标考核和事故调查等等。

1．运筹谋划 《安全生产“十一五”规划》是新中国成立以来的第一部安全生产规划。在此基础上，各省、区、市的《安全生产“十一五”规划》也相继出台。《安全生产“十一五”规划》的年度执行情况是综合监管的一个重要支撑，如科技规划的执行，并不完全是指标，更重要的是有很多科研项目和工程以及科技成果的转化。对此，综合监管应该发挥作用，加强指导，特别是对规划实施的阶段评估、终期评估和跟踪检查，需要拿出意见，逐级报告。《安全生产“十一五”规划》的执行情况应该是综合监管的一项重要内容，也是《安全生产“十二五”规划》出台的参照。

2．立规执法 抓好综合监管工作，首先必须立法，这样执行起来才有依据。要研究安全生产综合性的方针政策，没有综合就没有高度。如安全发展、综合治理等理念和方针政策，需要各方面形成共识，对《安全生产法》和各省制定的《安全生产条例》等法律法规要做好解释细化工作。

3．指导协调 指导协调是开展综合监管工作的有效手段，是“三定”方案赋予安全生产监管总局的职责，包括协调全局性的安全生产重大问题，指导协调安全生产重大科学技术研究和推广工作，指导协调全国安全生产行政执法工作，组织开展联合督查、专项整治和隐患排查治理工作，综合协调指导安全生产应急救援工作等等，尤其是要协调解决好跨地区、跨行业安全生产中的重大问题。

4．监督检查 监督检查是综合监管最重要的一点，是《安全生产法》和“三定”方案赋予安全监管部门的职责。安全监管部门必须履行好这项职责，充分利用监督检查这个重要手段，推进安全生产形势的稳定好转。监督检查应该作为综合监管工作的重中之重，包括监督检查相关行业管理部门和下一级地方政府落实安全生产方针政策、重要部署的情况，监督检查生产经营单位贯彻执行国家有关安全生产法律法规及安全生产各项保障制度的情况，监督有关政府、部门落实好隐患的整改情况等等。

5．宣教培训 综合监管涉及的部门多、行业领域多、从业人员多，建立完善安全生产培训体系，强化安全培训，提高各类人员的安全素质和能力，是减少和预防事故最有效的手段之一，也是抓好综合监管工作的治本之策。安全生产培训主要针对下列三类对象，即政府公务人员，包括安全监管部门公务人员、相关行业管理部门安全管理机构公务人员；生产经营单位从业人员，包括生产经营单位主要负责人、分管安全的负责人、安全管理人员和广大员工等；社会中介机构从业人员，包括评价师、监理等。

要与新闻媒体建立经常性的业务联系，充分发挥舆论的宣传、监督作用；要大力开展安全文化建设研究，围绕安全文化建设中的理论与实践问题，组织各种研讨会和相关学术活动；要广泛联系各类文化团体，围绕安全生产中心工作，开展群众喜闻乐见、寓教于乐的安全生产文化活动，营造“关爱生命、关注安全”的氛围；要以普及安全文化、提高全民安全意识和守法意识为重点，逐步建立由企业教育、学校专业教育、职业教育和社会化宣传教育构成的全方位安全生产教育体系；要充分发挥各级政府部门、安全生产培训机构、中介机构、高等院校和生产经营单位的作用，调动全社会的力量，建立各级培训机构，实现资源优化配置，确保安全生产培训质量，为安全生产提供可靠的人力资源保障。

6．统计分析 要定期、不定期分析相关行业、地区的安全生产形势，针对相关行业、地区安全生产的特点和存在的突出问题，有针对性地提出对策和措施，并从事故中总结规律，逐步上升为制度。除了对事故的统计分析外，还需要加强对风险的管理。

7．通报反馈 要对各级政府、部门的安全生产工作情况进行分析和点评，对安全生产责任不落实、安全事故多发、事故隐患整改不力的行业管理部门、地方政府和生产经营单位进行批评通报，必要时可以向全社会公布，以促使他们落实安全生产责任。

8．目标考核 国家安全监管总局的“三定”方案里已经明确提出，对指标的考核执行情况，要建立一个评价体系。目前，我国的指标主要是事故指标，综合评价体系的设计应该和区域、行业领域安全生产的要素、关联度等联系起来。从客观角度讲，不能出一起事故就否定一个部门、一个区域的全部工作，这样看问题是片面的，不科学的。因此，要设计一个相对指标，通过客观评价分析，提出指标执行报告，在考核后提出综合报告，必要时要向上级报告，向全社会公布。

9．事故调查 依法组织事故调查是综合监管工作的杀手锏，是法律和政府职能赋予安全监管部门最重要的工作，也是树立安全监管部门权威的有效手段。因此，安全监管部门不能有任何退却，必须从严开展事故调查。

（作者单位：国家安全生产监督管理总局信息研究院）