冷战与美国国际教育政策的演变

王 媛

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

冷战是美苏两个超级大国及其各自为首的两大国际集团之间既非战争亦非和平的对抗状态。无论是作为逐渐波及全球的地缘政治较量，还是动用了多种手段的意识形态争夺，冷战都对美国国际教育提出了前所未有的需求。在美国，广义国际教育包含三种涉外教育活动：一是针对他国及其公民的技术援助、教育交流与合作、文化交流和展出、信息服务等活动；二是面向美国公民及机构、以加强美国教育资源并增加有国际竞争力的人力资源为目的的活动；三是为促进共同利益展开的合作性国际教育活动[1]viii。前两类以不同方式服务于冷战斗争需要。第一类活动通过“培育其他国家和人民对美国更广泛、更深入的理解”，使美国“政策和行为得到更准确、更具同情心的理解，其领导作用也会行之有效”，通常被称之为对外援助和公共外交。第二类活动旨在“扩大美国对其他国家的理解及在世界事务中的总体能力”，使美国“政策和领导地位……在国内得到广泛支持并且在国外更加有效”[2]21，属于狭义的国际教育，亦即通过教育交流或以美国高等教育机构为中心的教学、研究或扩展服务，加强美国的语言、区域和国际问题研究与教学。本文以狭义国际教育为研究对象，将美国联邦国际教育政策置于美国冷战对外战略演变的框架下加以考察，以期在了解美国国际教育政策发展的同时，探讨冷战与美国高等教育国际化的相互影响。

一、“斯普特尼克”号与国际教育政策的缘起

美国联邦国际教育政策萌芽于二战期间。战时美国军队需要大量掌握其他国家和地区语言、文化知识的人员。但建立在西方文化传统上的美国高等教育，很少提供非西方语言和文化研究的课程，外语和区域研究人员严重匮乏。为解决供需矛盾，联邦政府在一些大学开设了语言和区域培训课程。战后复员时期，这些项目被取消，但其对美国非西方问题研究影响深远。这些项目一方面奠定了美国高校的语言培训和跨学科区域研究的基础；另一方面开创了联邦政府“把高等教育机构作为获取非西方知识和培训的国家附属机构”的先河[3]24。

战后，美国迅速走上与苏联冷战对抗的轨道，并制定和实施了遏制战略。美国在欧亚大陆建立联盟体系、对苏东国家发动意识形态攻势、以技术援助等形式争夺第三世界。对国际事务广泛而深刻的卷入，使联邦政府急需大学提供语言和区域专门知识和人才。然而，美国大学的语言和区域研究仍很薄弱，资金投入严重不足。1947年，除西欧研究外，全美大学只有14个语言和区域研究项目。1951年，外国区域研究项目也只有到25个[4]12。大学传统的资金来源——校友会、基金会和州议会对投资该领域热情不高，只有卡耐基、洛克菲勒和福特基金提供一些拨款。以参议员威廉·富布赖特为首的有识之士认为，“既然政府把大学视为非西方语言和区域研究人员、研究和培训活动的主要国家资源，那么政府就应当承担一部分财政义务，开发和更新这一资源……”[4]34，因而积极倡导联邦政府加强对语言、地区和国际问题研究的投资。1957年春，由卫生、劳工和福利部教育办公室负责起草的、关于强化语言教学和地区研究的立法草案出台。

10月，苏联成功发射人类第一颗人造卫星“斯普特尼克”号。作为苏联科学技术水平跨越和决心谋求地缘政治领导地位的标志[4]13，“斯普特尼克”给美国造成巨大冲击。美国举国上下危机感顿生，并由此展开了对教育制度的全面反思。1958年8月，国会通过《国防教育法》，将国防安全与教育成功与否联系起来，规定联邦拨款资助大学开发高质量的科学、数学、外语和地区研究项目。此前关于语言和区域研究的立法动议，成为《国防教育法》的第六章（以下简称“第六章”）。“第六章”授权资助四种项目：一是在高校设立“语言和地区研究中心”以扩大高等教育界对非通用语言及其使用地区的教育和研究；二是提供“现代外语研究补助金”用于支持高层次学生的非通用语言学习；三是支持对通用和非通用语言学习方法和专门教学材料研究的“研究和学习”项目；四是为中小学教师提供高级语言培训的“语言学院”项目。1959—1960学期，联邦政府正式拨款支持“第六章”项目实施。第一批资助建立了19个研究中心、为171名学习六种关键语言（汉语、日语、阿拉伯语、北印度—乌尔都语、葡萄牙语、俄语）的学生提供了奖学金、资助了20项研究项目、建立了16个教师培训机构，并培训了930名法语、德语、西班牙语和俄语教师。项目运转头四年，联邦拨款每年都在增加。到1963财年，研究中心数量达55个，获奖学金人数904人，为研究和学习项目发放33项合同，语言机构增加到83所，培训了4300多名教师[5]23-24。

《国防教育法》“第六章”项目是联邦政府在国际教育中发挥作用的中心机制，其设立表明，美国政府需要支持高等院校的国际教育以实现国家对外战略目标。

二、“和平战略”与国际教育政策的巩固

20世纪60年代，美国对外战略的调整巩固了联邦政府在国际教育中的作用。针对苏联推行“三和路线”，加大和平攻势的新形势，肯尼迪政府提出了“和平战略”。该战略强调在与苏联的对抗中寻求对话；扩大与东欧国家的援助、贸易、旅行、新闻、学生和教师交流往来；改善与第三世界国家关系。新战略需要美国具备与不同类型国家沟通的更大能力以促进与世界各国的交流。联邦政府越来越依赖大学获取国际教育相关活动所需的人员、知识和专门知识。在这一背景下，60年代美国国际教育政策得到了巩固。

1961年的《共同教育和文化交流法》（《富布赖特—海斯法》）为“第六章”项目提供了海外学习的补充渠道，扩展了联邦政府在国际教育中的作用。该法案102（b）（6）条款规定，派遣学校、学院和大学里的教师和未来教师到国外访问和学习，改善其语言能力和对那些国家文化的了解，以此加强外语和地区研究在美国教育体系中作用。该条款资助对象为国内教育界，授权的项目（海外师资研究、海外研讨班、海外小组项目和海外博士论文）由教育办公室管辖（其他项目归口国务院）。

1966年的《国际教育法》使联邦政府支持国际教育的理念深入人心，且为国际教育政策未来发展指明了方向。《国际教育法》试图改变联邦政府与大学在国际教育领域的简单商品购买关系，使联邦政府超越短期直接需求，对国际教育进行有意识的、系统和长期的投资[6]35-37。为此，《国际教育法》扩大了资助对象。第一，从只资助传统国别、区域研究，扩展至包括涉及一个或更多国家的国际事务的特定领域或问题研究，或两者兼而有之。人口、经济发展、食品、能源等问题研究也成为资助对象。对外语中心的资助从非常用语言扩展至包括了通用语言西班牙语、法语和德语。第二，从只资助传统的人文和社会科学为基础的国际活动，扩大至对教育、法律、医学、公共卫生、商业管理、农业、工程和建筑等专业学院的资助。第三，从只资助研究生层次的专家培养，扩展到普通本科教学中的国际问题研究。通过扩大资助对象，《国际教育法》力图实现国际教育政策由单纯的专家培养到包括“在学院和大学建立对年轻人进行通才和公民教育”的功能转变[7]5。

由于国内新孤立主义势力抬头，《国际教育法》未得到国会拨款，但其倡导的理念却成为国际教育政策的未来发展方向。

三、经济竞争与国际教育政策的转型

20世纪60年代末70年代初，美国经济实力相对衰落，资本主义世界出现美、日、欧三大经济中心。内忧外患下的尼克松政府对内推行新经济政策，对外实施尼克松主义，内外政策的调整促成了国际教育政策的转型。

为应对行政当局削减“第六章”项目拨款的压力，国际教育界增加联邦政策受益群体做法，使《国际教育法》扩展国际教育功能的设想变为现实。为摆脱滞胀危机，尼克松政府实施新经济政策，大力削减国内联邦拨款项目开支，“第六章”项目也在削减之列。国际教育界以扩大联邦资助受益面的方式谋求扩展国际教育政策的政治基础。1972年，教育委员会项目官员设立两年期种子基金进行本科通识教育和课程体系国际化，要求受联邦资助的中心为社会和基础教育提供扩展服务活动，并将专业学院划入资助范围。这些举措标志着美国国际教育目标由专才教育向通才和公民教育的发展[7]117。

这些转变本是为了应对行政当局削减拨款的威胁，但因恰好适应了美国国家安全的新需要，成为70年代美国国际教育政策的调整方向。以战略收缩为中心的尼克松主义推动了东西方关系的整体缓和。1975年美欧35个国家签署了《赫尔辛基协议》，“鼓励对外语和其他文明的学习”，以便各国更好地理解彼此的文化。1976年，美国国会在对“第六章”进行重新授权时，增加了一个新的条款——“公民教育”，旨在促进公民对“有紧迫国内后果”的全球问题的普遍知晓和教育。1979财年对“公民教育”进行了第一次联邦投资。为履行《赫尔辛基协议》承诺，1978年4月，卡特总统成立“总统外语和国际问题研究委员会”，对国际教育状况进行评估并提出建议[8]7-8。委员会的建议引起了对联邦国际教育政策的新关注。1980年9月，《国防教育法》“第六章”项目被并入《高等教育法》第六章。《高等教育法》将《国防教育法》、《国际教育法》的目标和总统委员会的一些建议融入到一个单一立法中，使联邦国际教育政策成为一项长期政策。

为应对来自西欧、日本越来越强的经济竞争压力，国际商业教育成为美国国际教育政策的一个新因素。1980年，《高等教育法》“第六章”授权资助“商业和国际教育项目”，以促进“有助于美国商界在国际经济中繁荣的能力”。1988年，国会通过《贸易和竞争力混合法》，其中一个条款规定创立“国际商业教育中心”项目，支持教授先进的国际商业技巧、策略和方法论，加强对关键性外语的教育，研究其他有助于理解美国贸易伙伴的领域，并且从事商贸的国际性研究和培训。以此作为商科教育国际化的焦点。后来该项目被并入“第六章”项目[9]。

美国国际教育政策形成于1958年，巩固于60年代的冷战高潮，转型于七八十年代的美国经济实力相对衰落时期。伴随不同时期美国国家安全内涵的变化和对外战略手段的调整，到冷战后期，美国国际教育政策已具备专才培养、通才和公民教育三种基本功能。

冷战期间美国国际教育政策的演变说明，即使在美国这样一个高度依赖市场机制的国家，单靠市场力量也不足以把教育资源配置到国家安全所需的外语和国际上来。服务于国家的战略需要，联邦政府通过“第六章”和《富布赖特—海斯法》项目奠定了国际教育的发展基础，并且始终是维持其发展的动力。联邦政府对国际教育研究的支持作为一种政策导向，鼓励和刺激了大学、基金会和私人捐赠也投向这一领域，“没有这一资助提供的刺激，大学将无法提供以研究当前世界棘手地区的语言和文化为目的课程”[10]。正如美国国际教育人士所言，“联邦政府在为我们国家创建或维护基础设施方面起主要作用。市场经济在某些方面作用很好，但是有些任务太大、花费太多、风险太高，无法利用私人资本，如果可以利用也要价太高，潜在的消费者无法支付。”[9]

虽然美国联邦政府之外其他机构不具备为国际问题研究和国际专家培养进行长期、持续支持的能力，联邦政府介入国际教育仍然需要契机。当国际教育与美国国家利益和战略关注联系在一起时，联邦国际教育政策就能有所发展。冷战期间，历届政府或为给国家安全需要提供专门人才，或为促进东西方交流倡导公民教育，或为提高经济竞争力而开发知识和能力，他们对国际教育的重视程度和投资水平也有不同。但是国际教育服务于美国对外政策需要，为对外政策的制定和实施提供智力支持的主要功能始终未发生本质性变化。这些项目的存在本身就清楚声明，国际项目和国际研究是一项联邦责任，它们对服务于美国的国家利益至关重要。

[1]U.S.Department of Health，Education，and Welfare，Office of Education.Inventory of Federal Programs Involving Educational Activities Concerned with Improving International Understanding and Cooperation：An Interagency Survey Conducted for the Congress of the United States by the Department of Health，Education，and Welfare[M].Washington：U.S.Government Printing Office Washington，1969：401.

[2]Philip H.Coombs.The Fourth Dimension of Foreign Policy：Educational and Cultural Affairs[M].New York and Evanston：Harper ＆Row，Publishers，1964：151.

[3]Kenneth W.Mildenberger.The Federal Government and the Universities[J].The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1964（356）：23-29.

[4]David Wiley.Forty Years of the Title VI and Fulbright-Hays International Education Programs：Building the Nation's International Expertise for a Global Future[J].Patrick O'Meara，Howard D.Mehlinger and Roxana Ma Newman.Changing Perspective on international Education[M].Bloomington：Indiana University Press，2001：440.

[5]Richard D.Scarfo.The History of Title VI and Fulbright-Hays[DB／OL].http：／／www.isop.ucla.edu／pacrim／title6／Over2-Scarfo.pdf，1997-12-18／2005-06-12.

[6]International Education Act of 1966，Washington D.C.：Library of Congress，1966：64.

[7]Lorraine M.McDonnell，Sue e.Berryman，and Douglas Scott.Federal Support for International Studies：the Role of NDEA Title VI[M].Santa Monica：Rand Corporation，1981：184.

[8]Barbara B Burn.The President's Commission on Foreign Language and International Studies：Its Origin and Work[J].The Modern Language Journal，1980（64）：7-8.

[9]Robert A.Scott，Many Calls，Little Action：Global Illiteracy in the United States[DB／OL].http：／／www.nlconference.org／docs／For＿Lang＿Pres＿Speech.pdf，2004-07-26／2005-06-15.

[10]Miriam A.Kazanjian，Charge of the Conference，http：／／www.isop.ucla.edu／pacrim／title6／Over1-Kazanjian.pdf，1997-12-18／2005-06-12.