王鹏 杨宇
摘要:城乡统筹的核心是打破城乡分割的管理体制,消除城乡矛盾,缩小城乡差别,实现城乡一体化。城乡统筹在物质空间上的要求需要城市规划来实现,联系控规在规划体系中的特殊地位,得出控规编制与实施的优劣关系城乡统筹能否有效推进,控规是城乡统筹落实的重要工具。
关键词:城乡统筹;控制性详细规划
中图分类号: TU984文献标识码:A文章编号:
Abstract: the core of the urban and rural areas is to break the urban-rural division management system, eliminate the contradiction between urban and rural areas, narrow the gap between urban and rural areas, realize the integration of urban and rural areas. In physical space in urban and rural areas of the demands of the need to realize the city planning, contact the regulatory planning system in the special position, and concludes that the regulatory compilation and implementation of urban and rural relationship quality can effectively promote, regulatory is the important tool of rural and urban overall plan implementation.
Keywords: urban and rural; Regulatory detailed planning
从党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”到现在已有将近10年,统筹城乡发展始终居于五个统筹的首位。如何才能使城乡统筹发展积极有效的持续推进,除了国家宏观层面的政策保障外,其微观层面的物质空间落实至关重要,而城乡建设的直接依据就是控制性详细规划。在此背景下对城乡统筹与控制性详细规划的关系进行梳理,以期对城乡统筹发展提供一些思路。
1 城乡统筹的概念与内涵
1.1 城乡统筹的概念
百度百科里对“城乡统筹”的解释是,“城”和“乡”在一定的时代背景中,互动发展,以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,促进城乡协调发展。城乡统筹就是要改变和消除过去那种重城市、轻农村,“城乡分治”的观念和做法,通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱,在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候,把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置,加大对农业的支持和保护。
1.2 城乡统筹的内涵
在现有的研究文献中,对于城乡统筹的内涵还很难达成共识,许多对于城乡统筹的研究融于城乡一体化、城乡融合、乡村城市化以及城市化发展的问题中,社会学界、经济学界、生态学界以及城市规划者,分别从不同角度对城乡统筹问题进行了探讨,例如社会学者认为城乡统筹就是要消灭城乡差别,使城市和乡村融合为一体;经济学者依据经济规律,认为城乡统筹是指统一布局城乡经济,使城乡生产力优化分工,以取得最佳的经济效益等。
城乡统筹问题的核心内容在于城乡的协调发展,即把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体,城带乡、乡促城,互为资源、互为市场、互相服务,空间上互为环境,在经济、社会、环境效益统一的前提下,促使整个城乡的可持续发展。
作者认为,城乡统筹的目的是促进城市和乡村共同繁荣发展,但随着中国经济社会的发展,城乡之间的差距还是很大,所以现阶段的重点是在经济、教育、文化和社会保障方面加大对乡村地区的投入,使财政政策倾斜农村地区,在城乡共同发展的条件下,重点发展乡村地区,以此缩小城乡之间的差距。
2 控制性详细规划的涵义及作用
2.1 控制性详细规划的涵义
在《城市规划基本术语标准》(GB/T50280—1998)中,控制性详细规划的定义是:“以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标,道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。
控制性详细规划作为衔接总体规划和修建性详细规划的关键性编制层次,既有整体控制的要求,又有局部控制的要求;既能延续并深化总体规划意图,又能对城市片区及地块建设提出可直接指导修建性详细规划编制的准则。同时,控制性详细规划作为规划管理的依据,对城市空间资源、土地资源和房地产市场起到很好的监控作用,适应我国城市快速发展的需要,大大缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期,提高了城市建设的效率。
2.2 控制性详细规划的作用
控制性详细规划在规划体系中具有宏观把控和微观操作的双重特性。城市总体规划是一定时期内城市发展的整体战略框架,研究城市土地利用、总体布局、发展方向等战略层面的问题,不可能对每一个地块提出详细、明确的规划要求。而修建性详细规划是对小范围内城市开发建设活动所进行的总平面布局和空间形体组织,它提供的是用于具体项目建设的蓝图。从总体规划到修建性详细规划,是一个从宏观到微观,从战略层面到操作层面的过程。如果在城市具体项目建设过程中,对规划范围内外的现状、环境、发展、功能联系、建设配套等一系列问题的整体性综合研究不够,很容易脱离整体、脱离实际,缺少地方特色和城市特色,甚至造成建设性破坏。因此,控制性详细规划作为两者之间有效的过渡与衔接,起到落实和深化总体规划,指导修建性详细规划的作用,确保城市规划体系的完善和连续。
控制性详细规划除了在规划体系中居于主要地位外,还是城市政策的重要载体。城市政策是一定时期内为实现城市发展的某种目标而采取的特别措施。城市政策与城市原则相比,城市政策的针对性更强。控制性详细规划作为管理城市空间资源、土地资源和房地产市场的一种公共政策,在编制和实施过程中包含诸如城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护等广泛的政策性内容,传达城市政策信息的同时,引导城市社会、经济、环境协调发展。城市开发过程中各类经济组织和个人可以通过控制性详细规划所提供的政策,辅以城市未来发展的相关政策和信息来消除开发项目决策时所面对的不确定性和风险,从而促进资源的有效配置和合理利用。
3 控制性详细规划是城乡统筹发展的重要工具
城乡统筹发展是消除城乡矛盾,使城乡居民在经济、教育、文化、社会保障等方面达到同一水平的重要国策。除了国家加大对乡村地区的财政投入外,更重要的是要通过发展现代农业,城市产业向农村转移,使乡村经济有一个大幅度的提升。同时对乡村地区基础设施和公共设施建设投入的多少,是乡村能否快步赶上城市的关键,也是城乡统筹发展的物质前提。
区域规划、总体规划对城乡统筹发展在物质空间和社会经济上有一个宏观的指导和控制,控制性详细规划通过更为详细深入的研究后具体落实区域和总体规划的宏观政策,在城乡统筹发展的物质空间的落实上扮演了重要角色。
控制性详细规划的控制内容主要包括土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设计引导、配套设施控制和行为活动控制。按其控制方法可分为规定性和指导性两大类内容,规定性是在实施规划控制和管理时必须遵守执行的,这使得有利于乡村发展的政策得到強有力的保障。
宏观上,控制性详细规划的编制不只是简单的对总体规划的落实,它需要对现状及政策进行更为细致的研究,并及时反馈给上位规划进行调整。微观上,控制性详细规划对具体的建设进行规定和赋予法律效力,为乡村地区的环境保护、基础设施和公共设施的配置以及产业布局的规划实施提供了具体详细的规划依据和法律保障。所以,控制性详细规划对城乡统筹发展的物质空间布局和政策的快速合理落实起到了积极作用。
4 结论
城乡统筹在物质空间上的要求需要城市规划来实现,控制性详细规划具有宏观把控和微观落实的双重特性,其编制与实施的优劣关系城乡统筹能否有效的推进。控制性详细规划是城乡统筹落实的重要工具。
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