中小城市农村私人建房违法用地管理探析

李明 袁泽平 韩立群

摘要：近年来，随着国民经济持续快速发展，中小城市农民收入水平较以往有了新的提高，不少农民在富足起来后，纷纷将手中闲置资金投入到房屋建设和改善自己原有居住环境中来，或批地建房、或拆旧重建、或扩建装修，农村建设领域得到了较快发展。然而，由于农村建设行为点多面广，建设行政主管部门监管力量有限，农村私人建房暴露出了诸多令人担忧的问题。作者对当前农村私人建房违法用地管理进行了分析并提出了对策和措施，对同等中小城市在农村土地行政管理具有一定的借鉴意义。

关键词：中小城市 农村 私人建房 违法用地 富阳市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

一、概况

富阳位于浙江省杭州市西南，紧邻杭州市西湖区，是一座历史悠久、人文荟萃、经济繁荣、环境优美的城市。市域面积1831 平方公里，下辖25个乡镇、街道，276个行政村，31个社区（居委会），人口64万。改革开放30 年来，富阳坚持以经济建设为中心，解放 思想，抢抓机遇，开拓创新，呈现出经济发展又好又快、城乡发展统筹推进、经济和社会协调联动的良好局面。城市建设日新月异，城市管理硕果累累。2011年全市实现生产总值（GDP）491.2亿元，人均生产总值达11700美元，已达到中等发达国家水平。

富阳素有“八山半水分半田”之称，人多地少，用地矛盾尤为突出。随着经济社会全面发展，农民生活水平提高，对居住品质提升需求日益增强，农村土地私人建房违法用地现象日益明显，给行政管理带来了一定难度。

二、现状问题

2011年部级土地变更卫星遥感涉及富阳市监测图斑1180个，涉及土地总面积10008亩。根据初判，富阳市合法用地图斑数364个,面积为4503亩，其中耕地1524亩；违法用地图斑407个，面积为2424亩，其中耕地1284亩。其中农居点155个，面积667亩，其中耕地345亩；初判监测图斑范围内富阳市违法用地耕占比45.7%。其中农村私人建房违法用地就占了26.86%，农村私人建房管理形势非常严峻。

三、原因分析

1、受传统因素影响。很多农民认为“建房是自己的事，占的是自己的自留地，无需再到哪个单位办理手续”。部分偏远山村，只有老、幼、病、残在家，一些法律、法规、政策根本无法真正宣传到各村各户，致使农民依法报建意识淡薄。农民建房不主动到相关行政主管部门办理报建手续，相关行政主管部门就无法全面掌握农村私人建房情况，无法根据实际需要，因地制宜地进行业务指导，这样就容易出现大量的“非法建筑”，而且这些建筑往往潜伏着各种各样的纠纷隐患，易引发历史遗留问题，影响农村社会大局稳定。

2、受法律意识的淡薄与缺乏权力的制度化约束影响。一些干部特别是村干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足，还有些村干部法制意识淡薄，误认为“土地集体所有”就等于集体的领导所有或者能左右决定；更有甚者，部分村干部为能在2011年度农村村级组织换届选举中当选，不顧法律、政策约束，对村民违法用地、违章建房作下承诺，致使“两违”情况严重。由于没有相应的制度、机构约束，从而纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。

3、受区域规划的不稳定性影响。按现行制度，土地利用总体规划与许多乡镇的长远规划未能对口衔接，已出台的规划随着城市基础设施建设及小城镇化建设的步伐过快而很快发生变化，这种不稳定性的事实严重影响了对部分乡镇土地建设使用的监管力度。此外，为加快旧村改造和城镇化建设步伐，2011年度，富阳市重新进行了农村村庄规划调整。调整期间，农村私人建房审批作出暂停审批的决定，是造成农村私人建房违法用地的一个直接原因。

4、受政府建设倾向影响。上级部门每年安排给富阳市的用地指标数量有限。为更大限度的发展经济，服务社会，有关部门偏侧重于企事业单位用地，而提供给农村私人建房的用地指标很少甚至没有，这与农村私人建房意愿无法得到统一，农户审批建房见不到“曙光”，也是造成农村私人建房违法用地的另一个直接原因。

5、受国土资源管理部门没有强制执行权，执法程序时间长的影响。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国土资源主管部门对违法占地所建的建筑及附属物，没有强制执行权。每一宗违法案件案件的强制执行必须申请法院强制执行。由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案到最终执行，常常需要几个月的时间。在这几个月中，土地违法当事人往往不执行国土部门下发的责令停工通知书，继续开工建设，到法院执行时工程有可能已经完工，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法。而违章建筑一旦建成后再去进行拆除，势必给当事人造成更大的经济损失，往往是血本无归，更容易激化社会矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的发生。尤为突出的是，目前国土资源部门申请法院强制执行，均被法院以“客观上无法执行”为由驳回申请。这样一来，客观上纵容了违法案件、违章行为。