美国对华光伏企业的“双反”调查对我国的影响及对策

摘要：过去几年，中国光伏产业飞速发展，打开了国际市场通道，却频频遭到国际市场的围堵。文章针对最近美国对华光伏企业的“双反”调查，分析了其原因和背景及对我国的影响，在此基础上提出了相应对策。

关键词：“双反”调查；光伏企业；太阳能电池；反倾销；反补贴；产业整合

中图分类号：F279 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2012）03 -0005-04

一、美国对华光伏企业的“双反”调查

2011年10月19日，德国SolarWorld公司在美国的子公司SolarWorld Industries America Inc．牵头其他六家“不愿透露名称”的美国太阳能电池生产企业，向美国商务部和美国国际贸易委员会提起申请，要求对中国75家光伏企业出口到美国的产品进行反倾销和反补贴（“双反”）调查，并采取贸易限制措施。

美国时间11月7日下午，在距离美国国际贸易委员会的听证预备会议召开还有十几个小时的时候，原告忽然提出修改调查范围的申请，调查范围由原来提出的中国产晶硅电池以及使用这些电池的组件和面板，扩大到所有来源于中国的晶硅电池、组件和面板。这意味着，与原调查范围相比，只要是来自中国的太阳能光伏面板和组件产品都会被纳入调查范围，即使其中的晶硅电池并非中国生产。如此，本与该案无涉的其他国家和地区的晶硅电池生产企业，作为中国光伏企业的上游亦会受到较大影响，比如台湾地区的诸多晶硅电池制造企业。

美国时间11月8日早上9时30分，美国国际贸易委员会召开了此次光伏“双反”案的听证预备会议。美国国际贸易委员会新闻官员玛格丽特•克劳林对媒体说，这次的预备会议是调查中信息收集的一部分；虽然并不是一场正式的听证会，也不会有任何决议公布，但是会议的信息会被记录在案；而且预备会议是由美国国际贸易委员会调查主管主持召开。

二、“双反”调查原因和背景

美国光伏“破产潮”。此次“双反”调查直接源于美国三家光伏企业连续倒闭。2011年9月1日，曾被寄予厚望的硅谷太阳能新星Solyndra宣布申请破产保护，1100名员工遭解雇。在此之前，两家太阳能电池板生产商EvergreenSolar和SpectraWatt分别于8月15日和19日相继申请破产保护。据美国媒体报道，Solyndra公司破产前拿到的风险投资累计超过10亿美元；2009年，其还得到过美国能源部提供的高达5.27亿美元的贷款担保。《纽约时报》、《华尔街日报》等媒体将其冠以“政策制定者的甜心”、“风投的宠儿”、“美国有史以来资金最为充裕的新兴企业之一”等诸多头衔。三家企业一个月内连续倒闭，惊动了美国政商两界。美国众议院能源和商务委员会主席亨利公开表示，“美国正面临失去清洁能源领导地位的危险”。三家企业在破产声明中，都将公司崩溃归咎于全球需求下降及竞争过于激烈，特别是来自中国同行的竞争。可再生能源市场分析公司GTM Research的报告指出，目前美国仅有两家光伏公司能够与中国竞争，一家是First Solar，其采用的碲化镉薄膜电池生产技术与中国同行完全不同；另一家是太阳电力公司(Sun Power)，该公司能够幸存的主要原因是该公司产品的转换效率极高，中国产品无法替代。

而2012年美国大选的迫近，又为美国产业界和政界联手出击中国创造了绝佳时机。美国《华盛顿邮报》9月15日报道说，美国政府公布的数据显示，奥巴马政府386亿美元的贷款担保项目原计划创造65000个工作岗位，但实施两年来仅增加了几千个工作岗位。这项计划原本旨在通过给予绿色能源企业低利率的政府贷款以实现美国清洁能源行业的快速发展。破产的Solyndra公司正是第一个获得这项绿色能源贷款担保的可再生能源公司，其经常被奥巴马政府作为一种模式和样板颂扬；去年奥巴马还曾参观了该公司的硅谷总部。Solyndra破产之后，这项贷款担保政策开始遭到质疑，因为美国纳税人5亿多美元的资金可能被套牢。但奥巴马在一次白宫新闻发布会上表示，将为清洁能源公司继续提供贷款担保。此外，美联邦政府将以现金补助或者税收抵免的方式，为太阳能安装用户提供相当于成本30%的补贴。奥巴马对美国太阳能企业关爱有加。但是，标杆企业的破产，亦让奥巴马政府陷入了极为尴尬的境地。所以，抓住中国企业作为替罪羊，不但可以回击共和党的质疑，而且美国新能源公司作为奥巴马的主要“金主”，也决定了奥巴马政府势必将会对这次诉讼十分卖力。

三、“双反”调查对我国的影响和对策

过去几年，中国光伏产业飞速发展，再次让全世界领略了“中国制造”的强大震撼力，到2010年，中国光伏制造业已经在全球范围内占据了半壁江山，我们在不经意间成为光伏制造第一大国。由于我国目前光伏企业90%的产品是销往国际市场，因此，这次“双反”调查对我国影响巨大，涉及数十万就业岗位、上千家企业、近百亿美元的贸易额。中国光伏企业面临的可能是高达100％的反倾销税，美国市场的大门基本向中国光伏企业关闭了。一旦美国立案可能引发欧盟的跟进调查，而中国国内的光伏产品80%出口到了欧洲，没有了欧洲市场，对于国内光伏产业来说后果不言而喻。

（一）积极应诉，通过法律途径解决，美国是一个法律环境成熟的国家

目前的司法程序是：2011年11月8日，美国国际贸易委员会(ITC)举行听证预备会议；11月9日，美商务部宣布对中国输美太阳能电池立案，展开针对中国清洁能源产品的首个“双反”调查，接受调查的具体产品为中国输美晶体硅光伏电池、模块、层压板、面板及建筑一体化材料等；12月3日美国国际贸易委员会宣布，该委员会以6票对0票的结果认定中国输美太阳能电池对美相关产业造成实质性损害。美国国际贸易委员会就美对华太阳能电池(板)反倾销和反补贴案(下称“双反”)作出损害初裁，认定中国输美太阳能电池(板)对美国国内产业造成实质损害，这意味着中国光伏企业在迎战美国“双反”漫长战役中的第一战“告负”。此次ITC初裁结果出来后，美国商务部将继续对中国输美太阳能电池展开“双反”调查，可能于2012年1月和2月分别就反补贴和反倾销调查作出初裁，但上述日期也有可能被分别延期至3月和5月。在美国商务部作出初裁后，反倾销、反补贴税将开始适用，进口商将在产品清关时被要求支付保证金或押金。此外，在初裁后，ITC和美国商务部将继续进行调查。如美国商务部决定征收反补贴税和反倾销税，最终决定将最早于2012年5月和8月作出，但最晚可能延期至7月和11月。因此往下中方需要做艰苦的工作，提供新的事实并采取正确的策略进行抗辩。如果裁决存在错误，未来不排除向美国国际贸易法院提出上诉。

在此次调查中对于我国政府在光伏行业的政府补贴资助，成为备受美国光伏企业关注的焦点。与欧美各国相比，中国政府对光伏产业的支持要少得多。据不完全统计，SolarWorld在俄勒冈州新厂项目中接受了总额约为4300万美元的税收减免和公共补贴，并在2003、2010和2011年分别在欧洲获得了7315万欧元、1875万欧元和4500万欧元的政府资助。我们国内没有任何一家光伏企业享受到如此高的政府补贴。从银行利率方面来看，我国银行利率要比欧美高很多，中国的银行与其他赢利组织一样，都是以盈利为目的的，中国光伏企业承担的银行利率是6%～10%，而欧美的利率只有4%～5%。中国光伏产品具有竞争优势，根本原因是近年来光伏产业链在中国的集群发展、中国光伏企业较高的管理水平，以及先进的生产力和生产模式与前瞻性的商业策略。

此次“双反”调查中申诉企业SolarWorld的“身份”也比较特殊，是一家德国企业在美国的子公司，并非美国本土光伏企业，而其他6家申诉企业甚至从未公布其身份，因此，此次“双反”调查的申诉企业只占美国光伏企业的极少部分，并不能代表美国主流光伏企业的立场。另外，在美国商务部调查程序中，因为美国政府不承认中国是市场经济国家，美国商务部要选择一个“替代国”以计算中国企业的成本，而这种做法很可能会严重扭曲中国企业的真实生存成本，从而大幅度不合理的提高最终裁定的反倾销和反补贴税率。我们希望美方在调查过程中秉持法理精神，摒弃掉政治因素的干扰。

（二）开拓国内光伏市场

国内光伏市场迟迟难以启动，主要有以下两方面的问题：

1．关于光伏发电并网技术与标准和电网管理体制问题。国内光伏市场启动主要症结在于光伏并网，但目前并网技术与标准和电网管理体制严重制约国内光伏市场的启动。一是并网标准滞后，光伏发电的波动性使得其在接入电网时，可能会产生谐波、逆流、网压过高等问题，对现成电网造成一定的冲击，因此也受到电网公司的消极处置。二是电源结构不合理，光伏发电的间歇性和不可预测性等特点使得在调峰调频方面需要较多的其他电力来平衡，如抽水储能、燃气燃油电站等，这将给电网的调度增加负担，也会影响到现有电厂的利益。三是电网配套落后，利益关系有待厘清，目前，光伏制造业缺乏统一的行业标准，导致光伏产业链上的名词、设计、制造、建筑一体化标准差异较大，相关的电网调度技术标准和管理规程又很缺乏，使得电力部门不愿接受光伏发电上网。我国已建成的光伏并网发电示范项目都处于试验性并网状态，不允许光伏电力通过电力变压器向高压电网反送电，只允许在低压侧自发自用，严重制约了光伏产业的发展。我国并网的光伏项目主要建设于西北地区，就地发电就地消化，但当地电网的消纳能力有限，而若不能尽快建成高压远距离输电，实施大区域调度和理顺电网公司等各方利益关系，则并网难的问题仍将存在，国内光伏市场的启动可能仍将是空口号。因此，一是加强光伏并网技术的研发力度，建立微电网工程示范，同时推进实施智能电网建设。二是组织电网公司、光伏电站安装商与运营商、光伏并网与储能设备制造商、组件制造商等有关单位研究制定光伏并网环节的各项技术标准，完善光伏发电并网标准体系。三是做好项目规划、合理布局，坚持以资源指导规划、以规划定项目，先规划、后开发的原则有序推进光伏电站项目建设。四是加强发电企业和电网企业间的沟通和协调，明确发电企业与电网企业的权责，协调和引导有条件、并网难度小的光伏发电设施率先并网，先易后难，不断完善光伏并网的管理体制，推进电力改革。五是做好监管服务工作，及时解决协调并网过程中可能发生的难题。

2．财政政策支持力度问题。国家决策层关于光伏上网政策支持的力度及何时下决心大规模支持犹豫不决，以前面对业界的呼唤迟迟不推出上网电价，2011年7月国家发改委发布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，确定了上网电价，但力度不够，一个是价格上存在争议，再就是面对目前电网管理体制对光伏并网的制约没有出台强制的大规模实施办法，因此光伏大规模并网是空话，很难落实。据2010年中国电监会统计：太阳能发电共收购7216万kW·h，占发电总量4.228万亿kW·h的0.000 017，平均上网电价1.17元/kW·h，补贴金额6 290万元，平均每kW·h补贴0.87元。相比，水电上网电价平均为0.247元/kW·h，火电上网电价平均为0.38元/kW·h。2009年我国通过电费附加共征收60亿元，实际支出73亿元。其中光伏发电并网容量仅3.19万kW，上网电量560万kW·h，得到的电价补贴不过千万元。而2009年，欧洲对可再生能源上网电价的补贴是195亿美元，其中德国为96亿美元。我国如果仍然按照目前的电费附加4厘钱/kW·h，到2020年大约可征收2200亿元，不足以支付风电和生物质发电的电价补贴，太阳能发电市场将受到制约。因此，最近几年，可再生能源电价附加的标准应当提高到6～8厘钱/kW·h，2015年提高到1分钱/kW·h。我国有关方面预测2015年光伏发电投资1.0～1.4万元/kW，发电成本小于1/kW·h，可以实现用户端平价上网；2020年光伏发电投资0.7～0.8万元/kW，发电成本0.6元/kW·h，实现发电端平价上网。

在过去的几年中，我国光伏产能从多晶硅开始到硅片的整条产业链的产能都有了相当大的扩充，但这方面产能扩充不是用来侵占海外市场，更不是为了占据美国市场，这个产能的扩充跟准备很大程度上是为了中国市场现在以及未来若干年中的市场需求；中国是一个真正缺电的国家，是对新能源减排有非常强烈要求的国家。随着光伏行业方面技术进步，以及产业规模的扩大，光伏发电产品的价格下降很快，光伏发电的上网电价在世界上一些主要经济体已经实现了用户端的平价上网，在未来的几年中会以更快的速度在全球和中国大部分地区实现从发电端的平价上网。

（三）光伏上游产业的整合

危亦是机。如果这场“双反”能倒逼行业大洗牌，实现产业升级，不单是中国光伏行业之幸，也是所有出口行业之福。自2006年以来，光伏的高增长高利润高补贴等行业优势，吸引了大量其他行业的企业涌入此领域，国内光伏产业的投资急剧扩张。即使是在全球金融危机发生后，该领域的投资依然逆势增长。初步估计，2009～2010年新增投资预计超过1500亿元。目前，仍有很多地方将发展光伏产业列为当地“一号工程”。据不完全统计，国内已有14个省市提出将光伏产业培育成新兴支柱产业。江西把光伏产业纳入本省“三个千亿工程”之一。仅江苏一省，就至少有6个地市提出要打造全国性的光伏产业基地。2011年6月26日，宁夏举行了11个大型太阳能光伏并网发电项目集中开工仪式，这是迄今为止全国一次性开工数量最多、规模最大的太阳能光伏并网发电项目，而这些并网发电项目均未得到国家发改委对其上网电价的批准。此外，青海、河北也大上项目。光伏产业一哄而上和各自为政不仅带来浪费和环境污染，而且造成项目产能过剩和恶性竞争。目前国内在建或是拟建的多晶硅项目产能高达14万吨，而预计全球2010年多晶硅的需求仅为8万吨左右。公开资料显示，2008年，中国光伏企业还不足100家，经过几年快速发展，至今已有500多家。根据全国工商联新能源商会的预计，2011年国内市场光伏电池组件产能将达35GW，而2011年全球的市场需求仅为20GW。这些情况造成光伏业产能过剩问题凸显。

如何整合呢？首先，政府应择优支持有条件的企业自主研发，走可持续发展道路，并严格限制技术落后的、高能耗和可能造成对环境严重污染的企业盲目上马，已上项目应限期改进工艺技术。立足提高资源配置效率，加快推进跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组，支持优势企业并购落后企业和困难企业，鼓励强强联合和上下游一体化经营，优化产业布局，提高光伏产业集中度和资源利用效率。产业整合洗牌过程中，企业要注意通过科技创新和掌握核心技术，来推动技术成本下降，实现平价上网。在整合过程中，打造垂直产业链将成为整合的一个方向和趋势，因为这有助于更有效利用资源，实现很好的成本控制。另外，在这次整合过程中要坚决淘汰一部分落后产能。光伏行业的特性是只有技术高、效率高、成本低的企业才有生存空间，而大多数小企业往往成本高、技术水平低、效率低下。

据华尔街一份报告，去年全球前五大光伏电池组件制造商所占市场份额为26%，到今年二季度，这一份额已提高到55%。当前市场低迷状态将持续一两年左右，在此期间行业整合将加速推进；另外，国有资本及海外资本也正蠢蠢欲动，欲在产业整合中“分一杯羹”的态势格外引人关注，这些资本的强势介入有望加速行业洗牌的进程。当前产业寒冬及由此带来的产业整合之风对于光伏行业来说未必是一件坏事：一方面，一线企业可以借机稳步增长市场占有率；另一方面，当一个任何人都能赚钱的时代过去的时候，也标志着行业正在慢慢走向成熟。

参考文献

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作者简介：张兴科 （1964-），男，陕西眉县人，东营职业学院工业工程系副教授，硕士，研究方向：光伏发电。

（责任编辑：王书柏）