文化体制改革的进度、难度和向度

□毕绪龙

栏目责编：陈道生

文化体制改革的进度

“文化体制改革”实际上具有特指内涵，是指党的十六大报告提出“深化文化体制改革”要求之后，各级党委、政府按照中央精神和统一部署开始展开的一次全方位的文化改革。它是以2003年全国文化体制改革试点为开端，经过两年试点后，从2006年开始面上铺开，再到2009年8月进一步明确改革的路线图、任务书、时间表，推动改革向纵深发展，整体上形成了一个试点先行、面上推开、加快改革的过程。从改革领导方式来看，基于既有的文化行政管理体制及文化的意识形态属性，这次改革的实际工作方式是成立从中央到地方的文化体制改革工作领导小组，由宣传部门具体领导，各级文化、新闻出版、广播影视行政主管部门负责实施，对各自管辖的文化行业实施不同的改革方案。从改革的中心环节来看，它是为适应社会主义市场经济体制、针对不同文化领域进行的以转企改制为核心内容的改革。

就这次改革的核心内容而言，主要包括：一是经营性文化事业单位进行整体转企改制。国有文艺院团、出版社、新华书店、非时政类报刊、电影制片厂等，除少数保留事业单位性质，绝大部分转制为企业。二是新闻媒体改革。党报党刊实施剥离转制，即将其中可经营部分如印刷厂等剥离出来转制为企业；广播电台、电视台实施制播分离，即除了时政新闻制作之外，其他的如影视剧、娱乐体育节（栏）目由影视制作机构来制作；广播电视传输网络以省为单位组建广播电视传输网络公司独立经营，实施“网台分离”。三是文化市场综合执法改革。调整、合并副省级以下地、市、县文化、新闻出版、广播影视部门的文化执法队伍，成立文化综合执法大队、支队；同时将副省级以下文化局、新闻出版局、广播电视局（有的地方还包括了体育局、旅游局）合并为一局。

我们讨论文化体制改革的进度，主要是指上述主要领域的主要改革任务的完成情况。根据2011年2月28日中央外宣办举行的深化文化体制改革新闻发布会上中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署四部门负责人的通报（及最新数据），截至当时，全国2102 家承担改革任务的国有文艺院团有1925 家完成改革任务，其中，转企改制院团占61%，撤销院团占20%，划转院团占19%；全国副省级以下建立文化综合执法队伍的城市达到55%。截至2010年2月，全国10 多万家国有印刷复制单位、3000 多家国有新华书店全部转企改制；581 家图书出版单位中，除少数拟保留公益性和军队系统的出版单位外，中央各部门各单位、地方、高校出版社都已转企改制；已有1251 家非时政类报刊出版单位转制和注册为企业法人。在这个基础上，组建了100 多家报刊集团和出版传媒企业集团。全国有35 家电影制片厂、70 家电视剧制作机构、204 家省市电影公司、293家电影院等国有经营性事业单位完成转企改制。可以说，经过九年的文化体制改革，文化领域发生的最大变化是原来以事业单位为主体的格局目前已经成为一个以文化企业为主体的格局。

当然，文化体制改革绝不是单纯的转企改制，讨论文化体制改革的进度也不能仅限于上述经营性文化事业单位转企改制的进度。根据2006年《中共中央关于深化文化体制改革的若干意见》，文化体制改革的主要环节包括推进文化事业单位改革、深化文化企业改革、加快文化领域结构调整、培育现代文化市场体系、加强和改进政府宏观管理等五个部分，经营性文化事业单位转企改制不过是“深化文化企业改革”这一环节侧重强调的改革内容。对文化体制改革的“进度”来说，不仅仅是上述一串数据的问题，而是涉及到文化体制改革的整体设计及改革难度问题。从九年改革历程来看，文化体制改革的确取得了显著成就，但成就不仅是上述的所谓“进度”，更重要的是文化体制改革的“顶层设计”经过了九年的改革实践，从理念到途径，从自上而下到自下而上，获得了检验、巩固了成果、发现了问题、昭示了方向。

文化体制改革的“顶层设计”

从宏观战略来讲，我们对文化体制改革的研究一直存在两个突出问题。一是没有深入研究、阐释、宣传文化体制改革的“顶层设计”，导致改革出现不少的负面评价；二是对文化体制改革的内在矛盾认识不足，导致在深化文化体制改革过程中对进入深水区后的深层次矛盾及解决方案准备不足。

文化体制改革的顶层设计不能单纯从这一轮文化体制改革入手，而要从更长的历史阶段来看才能清晰。我国的文化改革发展经历了三个大的历史阶段：第一个阶段是新民主义文化、社会主义文化初建阶段，以马克思主义阶级斗争学说、毛泽东思想为指导，把文化建设作为意识形态建设的重要工具，文学艺术服务于政治。第二个阶段是十一届三中全会到社会主义市场经济确立，文化改革发展随经济领域的改革亦步亦趋，文化服务于经济，“文化搭台、经济唱戏”是这一时期文化改革发展的形象表述。第三个阶段是党的十六大以来这一轮文化体制改革，可称之为文化自觉阶段，其特征是把文化发展列入政治、经济、文化、社会四位一体协调发展视野之中，把中国特色社会主义文化作为中国特色社会主义的有机组成部分纳入党和国家战略。文化改革发展的这三个阶段都处于人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾这一基本矛盾之中，文化体制改革服务于中国特色社会主义社会生产就必须适应社会主义市场经济体制。比较这三个大的阶段，我们才能清晰地看到新世纪以来，我国文化发展理念从文化的属性、作用到功能载体与战略目标，均发生了巨大变化，这一巨大变化可以下表来表示。

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从战略层面来思考文化体制改革，它不仅有顶层设计，而且这一顶层设计是建基于我国文化改革发展的长期历史经验和历史教训之上，是一个基于当今全球发展态势的科学判断及其未来发展，革除我国旧有文化发展方式的弊端，满足执政党、国家、民族、社会、公民多重发展需求的战略目标体系。它包含了三个维度、六个方面的宏观思路：三个维度即改革、发展、创新，六个方面的宏观思路即一是党政、政事、事企分离的文化宏观管理体制改革，二是为激活文化生产力的文化微观机制改革，三是为保障人民基本文化权益的文化事业改革，四是为满足人民多样性文化需求的文化产业发展，五是构建符合社会主义基本经济制度要求的现代文化市场体系，六是在本土化与全球化、改革和开放的视野中建立中华文化走出去的格局。可以用下图来表示：

很明显，这是一个在正确认识和处理文化改革、发展和创新的若干重大关系的基础上建构的一个战略目标体系，是中国特色社会主义文化发展道路建设的重要理论成果。文化体制改革过程中产生的若干负面评价均可以在这一顶层设计中找到澄清认识的依据，同时改革过程中存在的问题也可以在这一顶层设计中找到缘由。改革尤其是文化体制改革，涉及利益调整面广、政治性强、政策性强，越到深水区，问题与矛盾就会愈加凸显，改革的难度就愈加增大。这一方面的确是文化发展过程中不可避免出现的现实问题，另一方面也与这一顶层设计中对深层次矛盾问题的认识不足有关，这就导致文化体制改革越到深处越寸步难行。

文化体制改革的难度

文化体制改革之所以被称为是一项系统复杂的工程，主要是它涉及到了文化发展的方方面面，但是客观地说，影响和制约文化发展的若干环节并没有通过改革获得明显的进展。

难度之一是政府文化宏观管理体制改革。政府宏观管理体制改革决定着文化企事业单位的微观运营机制，决定着文化事业和文化产业发展的制度环境。但是，在各地贯彻落实中央关于文化体制改革精神的文件中，“转变政府职能，加快政府宏观管理体制改革”的内容大都是照搬中央文件，千篇一律的文字足以表明在这一方面并没有实质性改革内容。这就导致了在实际工作中出现“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。政府宏观管理体制改革的滞后导致了文化体制改革进入“深水区”之后一些深层次问题被搁置或者摆不上重要位置。如何有效实现管办分离、政企分离、事企分离？如何面对以文化企业为主体的体制格局改革管理方式和手段？大量的经营性文化事业单位转制为文化企业后，如何做到产权明晰、出资人明确、以使其尽快建立现代企业制度？这些问题要远远比转企改制难得多。说到底，与政治体制、政府机构改革紧密相关的文化体制改革，核心应在行政管理体制，如果不从政府自身改革起步，把文化宏观管理体制改革放在首位，就会失去“体制”改革的本质，改革就只能是表面的、肤浅的，所有的所谓“深水区”的问题就会绕着走。

难度之二是文化行政主管部门各行其是。在目前的文化行政管理体制下，文化艺术、新闻出版、广播影视由不同的部委分而治之，各自管辖着相关文化行业，基本上是各行其是，有时还会因为行业界定的不清晰而打架。比如，电台、电视台作为所有广播影视文化产品的“出口”扼住了产业发展的咽喉，文化企业尤其是民营文化企业的栏目制作、电视剧制作等产品面对这些“出口”根本没有议价能力，甚至没有议价权力。广电传输网络整合的实质是原来“四级办电视”框架中各级各类国有资产在广电系统内部的利益分配，系统外资金目前都不允许进入，更不用说外资了。大部分出版社、报刊正在转制为文化企业，但是书号管理改革却严重滞后，还带有浓厚的计划控制的色彩，导致出版企业无法按照自身实际能力来安排文化生产，书号寻租等弊病依然存在。

难度之三是事业单位改革的滞后。文化体制改革改到深处是产权，改到难处是人员。因为事业单位改革的滞后，转企改制的“出口”没有打开，改制单位的事业编制的人员安置大都只能采取“内部消化”的方式，直接导致了若干改制单位寻找、建立各式各样的事业的“壳”来变相逃避转企改制。文化事业单位的改革是事业单位分类改革的组成部分，受制于全国事业单位分类改革的滞后，无法单独在文化领域制定人事政策。人员问题的根本原因在于中国事业单位改革的滞后，导致事业体制和企业体制之间存在比较大的待遇差别，因此文化事业单位的职工就不愿意自己的单位转为企业。

难度之四是文化事业单位的既得利益。我国的改革都是政府主导的、渐进式的改革，这两大特征导致文化事业单位不情愿主动放弃既得利益而主动成为文化市场主体。政府主导的改革是否成功，关键在于改革是否调适了政府与被改革利益群体及个人之间的关系。文化体制改革中基层改革的动力不足已经几乎成为共识，但是它并不能天然形成改革的根本阻力。在文化领域内部看好像是改革动力不足，但是如果从经济社会发展领域的改革来看，唯独文化领域还存在大量不讲效率、没有效率、不出产品、不出人民群众需要的文化产品的经营性事业单位，游离于市场经济之外。因此，文化体制改革的动力其实来自于社会主义市场经济体制改革的客观要求，来自于文化体制不适应市场经济体制的客观现状。渐进式改革导致越是改到后面就越难改。事业单位这块被称为市场经济之外最后一块“自留地”，实际上依然保留着财政拨款与经营创收的双重利益的“体制优势”，更何况很多文化事业单位的既得利益与行政主管部门的部门利益紧密相关，自己改自己就更难。

深化文化体制改革的向度

党的十七届六中全会把建设中国特色社会主义文化发展道路、建设社会主义文化强国上升到党和国家的战略层面，所通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》对进一步深化改革开放、加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制做出了战略部署。要贯彻落实这些战略部署，应该在文化体制改革“顶层设计”基础之上，针对上述难度问题进行理论和实践创新。根据笔者的肤浅判断，深化文化体制改革的主要向度和趋势表现在：

第一，以文化行政管理体制改革促进文化宏观管理科学化水平。以适应市场经济体制为方向的文化体制改革深化到一定程度，必然遭遇文化管理体制与市场经济体制的内在矛盾，急需建立与文化改革发展实际相适应的文化行政管理体制，促进文化宏观管理科学化水平。经过九年的改革，目前我国已经形成了以文化企业为主体、文化事业单位为补充的格局。伴随着科技进步与创新，文化产业迅猛发展，尤其是新兴文化产业业态不断涌现。但是，文化行政管理基本上还是保持着原来管理文化事业单位的惯性，政企难分、政事难分、管办难分，市场在资源配置中的积极作用难以发挥，行政壁垒依然是众多文化发展壁垒中的首要制约因素。调整管理权限、健全管理主体、改进管理方式将会成为深化文化体制改革的首要任务，大部制改革将提上议事日程。

第二，加快公益性文化事业单位改革。在深化文化体制改革过程中，保留文化事业单位的重要依据是其公益性质，但在市场经济条件下，公共文化产品的提供完全可以通过政府购买公共产品的方式来实现，这样一来保留文化事业单位的依据越来越变得可疑。实际上，在不久的将来，国有文化企业占据市场主体的格局中，“两头沾”的文化事业单位所招致的市场不公平竞争问题将会变得更加突出。从我国事业单位分类改革进程和建立全国统一的文化市场目标来看，目前公益性文化事业单位改革的向度是事业单位企业化管理，通过加快内部改革增强文化生产活力，具备条件时转为文化企业。另一可能的向度是按照国际经验对文化事业单位进行非营利机构性质的改造，使其与文化企业在统一的文化市场秩序中并行不悖地按照各自的运行方式协调发展。

第三，继续探索文化行业稀缺资源的管理和利用方式。从经济学的角度来看，行政许可经营的条件属于稀缺资源。电台、电视台的频率频道，出版行业的书号、刊号等都属于这样的稀缺资源。对这些稀缺资源的管理和利用方式的改革，某种程度上决定着文化体制改革深化的方向和程度。目前电视行业、出版行业市场竞争不充分、不公平的问题皆与频道管理、书刊号管理相关。在文化安全的前提下，如何在文化行业稀缺资源的管理和利用方式上深化改革，为构建畅通的文化产业链提供行政保障，是深化文化体制改革的一个重要向度。

第四，制定解决文化发展共性问题的战略举措。深化文化体制改革与解决后改革时期文化发展的共性问题紧密相连，没有后者就谈不上“深化”。从文化经济全球化视野和我国文化产业发展实际来看，我国文化体制改革面临提高文化市场竞争力、知识产权保护、人力资源储备、投融资体系建设等方面的严峻挑战，而这些挑战均属于文化发展的共性问题，单靠市场或企业自身无法解决，必须依靠政府在宏观调控方面制定战略性举措。然而，恰恰在这些文化经济发展的重要方面，目前还缺乏制度性安排，尤其是缺乏法律保障。因此，在深化文化体制改革的过程中，在政府机构改革的基础上，按照政策调节、市场监管、社会管理、公共服务的新职能，侧重对文化投入及融资、知识产权保护、人才培养等做出制度性安排，优化文化发展环境，提供文化发展平台。