当涂县新型农村社会养老保险试点现状分析和推进策略

操尚，孙钰杰

（安徽大学 管理学院,安徽 合肥 230601）

一、调查情况和样本分析

我国是农业大国，农村人口将近7 亿多，占全国人口总数的50.32%。农村社会保障的发展程度直接制约着中国社会保障体系的建设和社会保障事业的发展。随着中国经济社会的迅猛发展，人口老龄化日趋严重，尤其在农村地区老龄人口数量不断增长。农村老年人的社会保障落后已成为一个严重的社会问题。自2009年中央开始着手农村社会养老保险制度建设，在全国各地组织开展新农保的试点工作，至今政府和社会各界都保持着持续的关注和大力支持。

目前新农保制度已试点近3年之久，为了进一步了解制度运行情况，2011年7月，笔者带领调查团队对当涂县的村民采用结构式访问法进行了问卷调查。此次调查是对2010年的新农保调查的跟踪调查①“2010年调查”指的是“安徽新型农村社会养老保险问题研究”课题组于2010年7月实施的一项大规模问卷调查，其中涉及当涂县187 个样本。。本文使用的数据未作特殊说明的数据均来自2011年的调查数据，为用于对比分析会以2010 调查数据为参考。

此次调查的对象具体界定为当涂县16 周岁及以上非学生的农村村民。为使调查更具代表性，调查对象的抽取主要采用分层抽样的方法。参考当涂县2010年7月份统计的平均缴费率65.3%，分别选取了高、中、低三个层次参保率的6 个乡镇进行问卷调查。分别是姑孰镇（74.60%）、太白镇（64.39%）、石桥镇（60.08%）、塘南镇（75.83%）、湖阳乡（55.64%）以及县经济开发区（84.60%）。从每个乡镇中随机选择了1-3 个行政村进行问卷调查。共计选择了6 个镇14 个行政村，参见表1。考虑到调查对象的文化水平，本次调查的资料收集方法是入户结构式访谈。本次调查一共发放问卷202份，有效问卷197 份。从问卷情况看，本次调查样本中男性占56.15%，女性占43.85%，性别结构较为合理；年龄结构基本呈正态分布，其中16-30 岁的青年占12.18%、31-59 岁的中年占56.85%、60 岁以上的老年占30.96%；从文化程度上看，小学文化程度的占总数26.90%，初中文化程度的占总数的38.07%，高中或中专以上文化的占总数的11.67%，“不识字”占总数的23.35%。调查充分保证样本的代表性。

表1 2011年当涂县问卷调查的样本区域分布表

二、当涂县新农保运行现状分析

当涂县作为全国新农保试点的第一批试点城市，早在2007年就根据《马鞍山新型农村养老保险暂行办法》开展了农村养老保险的尝试工作并取得一定成绩。一方面，当地较早开展了农村社会养老保险的尝试，在组织实施方面有着一定的基础和经验；另一方面，当地经济发展形势比较乐观，当地的财政补贴较其他地方高（当涂县县新农保的基础养老金为80 元每月，是目前安徽省内最高标准），因而更能吸引农民参保。

（一）整体参保缴费率得到进一步提高

在当地老农保的基础上，当涂县自2009年试点实施新农保已近3年，参保缴费率在2010年7月已达到65.03%，根据2011年的调查数据分析得参保缴费率已经上升到77.8%，比2010年7月同比提高了12.77%。

（二）各年龄段农民参保缴费率稳步提高

根据调查数据明显可以发现，不同的年龄段参保的积极性不尽相同。16-30年龄段的受访者参保缴费率为45.5%（参见表2），31-45 之间的受访者参保缴费率为85.5%，45-59 岁之间的则为87.8%，各年龄段参保缴费率分别比2010 增长了4.5 个百分点、14.1 个百分点和6 个百分点。卡方检验发现，各年龄段受访者的参保缴费率存在显著性差异（P=0.00），这表明年龄段越高，参保缴费率越高，反之越低。

表2 年龄段与是否参加新农保的交互分析表

（三）缴费水平得到进一步提高

与2010年的调查数据相比，本次调查的参保缴费水平提高，较高缴费档次的占比提高，选择100 元的缴费档次的占比明显下降。尽管2011年参保的中位数依旧是400，但是缴费众数已经从2010年的400 上升到600，平均值缴费水平提高了55.64 元。

表3 2010年及2011年调查所得参保缴费描述统计量比较表 单位：元

（四）组织机构建设得到完善

当涂县建立健全县、乡镇、村三级工作平台，县新农保管理服务中心定编12 人，为全额财政拨款的副科级事业单位；乡镇保障所建设全部到位，安排人员3-5 人，明确的新农保专职人员一名；村建立了劳动保障工作站，设新农保专管员一人。自2009年试点工作启动以来，全县分三期举办了新农保业务培训班，对各乡镇及当涂经济开发区分管劳动保障领导、劳动保障事务所全体人员，村书记和村协管员共计409 人进行了培训。通过培训，参会人员明确了经办要求，统一了思想、提高了认识，促进了工作开展。乡镇村也层层举行培训，乡镇负责相关机关干部业务培训，包村干部负责村两委班子及村民小组长业务培训，村民小组长负责将新农保政策宣传到户。

（五）新农保管理的信息化水平提高

在马鞍山市人社局的支持下，当涂建立完善了市、县、乡镇三级新农保信息网络系统，新农保工作采取村、乡镇、县三级管理模式。参保缴费、待遇领取、个人账户查询全部由平台先进、网络健全的马鞍山农村商业银行和邮储银行当涂县支行共同承办，实行双轨运行，覆盖全县乡镇，及时为参保对象提供便捷、优质的服务。

2011年根据安徽省人社厅相关政策要求，当涂县举办全县新农保计算机管理信息系统业务培训班，组织新农保工作人员进行培训。从2011年9月1日起，当涂县将对新农保实行双网运作（老系统和新系统同时使用），并于10月份起与全省联网运行。新农保管理信息系统与全省联网，这种现代化信息管理模式便利了工作人员的同时，也提高了管理效率。

三、当涂县新农保试点中存在的问题分析

（一）制度层面存在的问题

当涂县新农保政策制定主要是在中央新农保政策的基础上，根据省政府的要求并结合当涂县的实际情况确定的。但我们发现其中出现一些瑕疵，主要表现在以下几个方面。

1.子女参保的捆绑制度争议大

根据试点《指导意见》规定60 周岁老人要想拿到国家基础养老金，其子女应该参保。客观地分析，如果该家庭极其贫困而无法支付参保金，那么他们连基本的养老金都拿不到。这在一定程度上也就违背了新农保“以民为本，缩小贫富差距”的初衷。理性地看，这样的规定让那些的确贫困的家庭得不到相应保障，是欠妥的。在农村核心家庭并不普遍，家庭关系更为复杂。如果老人有一个子女不愿意参加新农保，老人就无法享受到养老金。这样捆绑的结果，容易使农村年老的父母与子女产生矛盾，给家庭增加不和谐因素。同时，我国目前有大量的农村年轻劳动力在外地打工、创业，这一人群大多渴望在城市生活，然而在各种社会保障制度并未衔接起来前，新农保政策将父母的基础养老金资格与子女参保实行捆绑，这种变相的强制性必定会制约我国城镇化发展。因此老人享受基本养老金，子女必须参保的捆绑政策应当酌情考虑。作为一个强制性政策，捆绑制度固然会提高参保率，但这并不符合新农保的本质，也不利于社会的持续和谐发展。

2.目前对青年农民参保的吸引力较小

此次调查数据显示，青年农民参保积极性并不高，其参保率仅为45.5%，与当涂县平均参保缴费率的77.8%低22.3 个百分点，而青年农民参保缴费对于新农保制度的良性运行具有重要的意义。青年农民参保缴费率低的原因主要在于：对于他们来说，当务之急是建房、结婚、生孩子，而无考虑养老问题；宣传不到位；由于政府补贴不是很高，加之个人账户养老金领取时间长，新农保制度对于更具投资观念的青年农民吸引力较小。

3.补助比例有待提高，缴费档次有待提升

2011年，当涂县开展了城镇居民养老保险，将其与新农保合并实施。合并后，缴费档次增至1200元，形成了12 个档次；基础养老金不变，仍是80 元一个月。但是面对日趋增长的物价水平，基础养老金不能满足农民的基本生活需要。群众普遍表示养老金并不能解决其养老难题。另一方面，部分生活条件较好的青年农民对新农保和社会养老表示看好，也提出目前的缴费不会成为他们的生活负担，但是对年老后依靠养老金养老尚有忧虑。因为就是参与最高的缴费标准，将来的养老金也必定满足不了他们的生活需要。新农保的目的既然是保障农民的老年生活也就要考虑到这部分人的需求，才能真正在农村实现社会养老的制度设计初衷。所以根据经济发展以及物价水平提高补助的比例，增加缴费的档次是切实需要的。

（二）新农保制度运行环境的缺陷

1.财政压力

前文述及，当涂县的基础养老金是安徽省内最高的，在中央财政支付的55 元基础上，县财政负担25 元，并对确实困难的农民实行县财政代缴一定档次的养老保险，财政局统计仅此项县财政承担达3200 万元。尽管当地经济发展形势很好，财政收入已突破30 亿。但随着新农保的健全、参保率和参保层次的提高，不可避免地会给当地财政带来很大压力。

2.宣传策略的不足

宣传策略的不足主要表现在两个方面。其一是宣传方式的缺陷。通过问卷数据可以看出，当地村民了解新农保的途径主要有三种：发放宣传单、电视宣传以及农保工作人员/村干部入户宣传。其中，入户宣传的方式最好。我们设计了“您最容易接受的宣传途径”这一问题，有67.5%的被访者认为入户宣传是最容易接受的方式，其次是通过广播电视宣传。入户宣传的效果虽好，但也增加了农保工作的成本，对于缺少专职农保工作人员的基层来说，是一个挑战。其二，宣传效果不明显。新农保政策即是在农村实行社会养老保险。然而，在相对闭塞的农村家庭养老观念根深蒂固。“养儿防老”已成为关乎孝道的铁律。尽管当涂县经历了3年的新农保政策宣传，但是此种社会保险养老的形式仍未突破农村的传统思想束缚并被广大农民接受。表现为当地农民的参保意识依旧淡薄，参保积极性不高。

3.政策解析不够透彻

在调研中发现，虽然当涂县参保率很高，但是对新农保政策的了解程度却并不高。从表4 可以看出，在所有的调查对象中对新农保政策“很了解”的只占到总人数的2.22%；然而“不了解”的竟达到35.56%。对政策的不了解一方面会影响农民参保的积极性，不利于新农保的推行，另一方面也影响了政府的形象。

表4 调查对象对新农保政策了解程度统计表

造成上述情况主要有以下三个原因：第一，新农保基层工作人员的经验不足和知识欠缺，在基层，新农保工作人员大多不是专职，多是由村干部代行，他们既没有接受过系统的新农保相关知识的培训，以往也没有宣传养老保险的相关经验，对政策的理解也存在着偏差；第二，新农保推行中过于强调参保率，并未将群众对政策的理解和认同作为衡量工作绩效的标准。第三，在宣传中无论是宣传单、电视报道还是入户宣传都一定程度上忽视了对具体政策的介绍和解释。

四、推进新农保试点的策略

（一）加强政策研究，加快完善配套的相关政策法规建设的步伐

政府在新农保政策实行的过程中，加强对政策的研究，通过专业的政策研究机构和研究人员，运用专业的知识和素养来完善政策本身，进一步加强新农保与其他社会保障政策的衔接，推动农村社会保障体系化建设，避免出现社会保障覆盖的真空地带和由于保障对象范围交叉所造成的资源浪费。以明确的政策法规来规范新农保政策的推行过程中的行为，是保证新农保顺利实施的必要条件。只有明确的政策规范的约束才能保证该政策长期有效地实行，避免可能出现的问题，确保此政策的有效性和合理性。将新农保实施应遵守的原则、管理体制、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等上升到法律层面，给他们的权利予以最根本的法律保障，才能增加他们对新农保政策的信任，才能使新农保政策可持续发展。

（二）完善保险基金预算制度，加强财务状况长期预测

随着中国人均收入水平的不断提高，社会成员会进一步要求养老保险制度的逐步趋同和保障水平的提高，新农保保障水平也必然会逐步提高。通过对社会保险基金筹集和实行预算管理，可以进一步健全社会保险基金管理体制，提高基金管理水平，确保基金管理更加规范有序，新农保的基金也应纳入预算管理范畴。虽然中国养老保障体系的巨大资金压力在短期内不会到来，但从长期来看，随着我国老龄化程度加深，农村人口老龄化水平高于城镇。因此，应做好对财务状况的长期预测，防范财政风险，及时、科学地设计财政补贴水平。

（三）增加缴费档次，提高补助比例

2011年，当涂县开始开展城镇居民养老保险，将其与新农保合并实施。合并后，缴费档次增至1200 元，相比2010年增加了4 个档次。虽然比以前有所提高，但是从满足养老需求来说还是不够，特别是在大部分参保者选择较低档次参保的情况下。要农民真正“能养老，养好老”，参保人的缴费档次必然要提高。2009年江苏海安县农村居民人均纯收入为8310 元，比当涂县高出502 元，但是在缴费档次上最高达到了3200 元，此外海安县在缴费档次的设计上不是以每档100 元逐渐递增，而是以每档800 元进行递增。高缴费档次的设立使得参保农民在60 周岁以后能够领取到比较高的养老金，满足其老年生活需求，保障他们的老年生活。

与安徽省其他试点县市相比，目前当涂县的补助比例是最高的，最高的补助金额达到260 元。但是这些补助都来源于国家财政，并没有其他经济力量的介入。《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》 提出：“鼓励其他经济组织、社会组织和个人为参保人缴费提供资助”，从安徽的其他试点县来看，目前也没有发现这些力量的介入。扩大新农保的资金筹集渠道，发挥社会力量的作用，正是小政府大社会的一种体现，如何能够利用并且利用好这些社会力量提高新农保的待遇水平，是我们应该积极探索的问题。

（四）改善新农保政策的宣传方式

面对当前大众需求多元化的发展趋势，综合运用多种方式进行宣传。在使用目前的三种主要宣传方式外，广泛运用横幅标语、召开村民大会等方法有效地对新农保进行宣传。

在宣传过程中，除了号召和鼓励广大的农民参保，更要加大对政策解读的宣传。通过“算账”的方式让群众真切地了解到参加新农保好处，使他们转变传统的养老观念，认识到社会养老的好处。只有这样才能让他们发自内心地主动参加新农保，拥护新农保。

此外,对于中青年群体参保率不高的问题，要有针对地对这部分群体进行重点宣传。由于目前农村大部分中青年在外务工，对于新农保了解渠道不多，可以在过年、过节等外出农民集中归来的时间点进行重点宣传，提高他们对新农保的知晓度和参与度，进而促进其参保。