构造农村土地承包经营权入股制度的法律思考＊——以土地股份企业的运行为视角

陈 志，李 丽

（1.西南政法大学 经济法学院，重庆400031；2.中国人民银行 南宁中心支行，广西 南宁530028）

构造农村土地承包经营权入股制度的法律思考＊
——以土地股份企业的运行为视角

陈 志1，李 丽2

（1.西南政法大学 经济法学院，重庆400031；2.中国人民银行 南宁中心支行，广西 南宁530028）

针对农村土地承包经营权入股以推进土地流转，实现规模经营这一农村土地制度改革中的热点问题，以土地股份企业的运行为视角，考察了土地股份企业的设立、运作、土地股份变动及注销状态，藉此探析农村土地承包经营权入股制度的构造。

土地承包经营权；土地流转；土地股份制

我国土地承包经营责任制实施近30年来，对农业经济增长，农民收入增加起到了重要的促进作用。但在市场化程度越来越高的今天，若继续将土地要素封闭在家庭经营的狭小范围内，这将阻碍生产力的发展，其小农经济格局也难以实现农业的现代化，因此建立有效的土地流转机制在土地制度改革中显得尤为重要。

从各地的实践情况来看，新兴的土地股份制运动①对促进农业规模化经营，提高农民收入和推进城乡一体化进程起到了积极的作用，同时，也遇到了业界一些质疑的声音，担心“土地入股”可能带来不良后果：可能会出现强迫农民流转的现象，导致农民进城后“务农无田，就业无岗，社保无份”；可能会改变土地用途，冲击18亿亩耕地红线；普通农民只是小股东，很难进入企业行使民主管理、民主监督的权利，可能会伤害农民权益等［1］。现阶段，农民和土地的关系处于一种十分微妙的状态。在第二、第三产业兴起和城乡一体化的趋势下，农民已不再像过去那样生活完全依赖于土地，他们有挣脱土地进城谋求发展的愿望。要实现农村的发展和农业产业化就要求土地资源集约化经营，发展规模经济，这已是毋庸置疑的，但土地资源的集中又可能导致农民丧失土地，生活失去保障。因此，土地股份制真正需要解决的也就是农业产业化与农民生活保障之间的冲突问题，农村土地承包经营权入股制度的构建必须要权衡好效率与公平的关系，必须在保障农民权益的基础上实现效率的提高。

实践中，以土地承包经营权入股设立的企业形态各异，本文把以土地承包经营权入股设立的各种形态的企业统称为“土地股份企业”，通过讨论其运行状态，来探讨土地承包经营权入股制度的构造。

一、土地股份企业设立状态

农村土地的自由流转可以实现市场机制的“效率”价值功能，但在推进土地流转时，也必须清醒地认识到土地作为入股资本的特殊性——它承载着国家粮食安全，无论是现在还是将来都无法取代。尽管农民对土地的生存依赖不如从前，但在相当长的一个时期内仍不能完全消灭。土地流转仅仅是实现“效率”的手段，它不是目的，流转制度也不必然带来农业土地利用效率。因此，在以土地承包经营权入股设立企业时，除遵守设立企业的一般规则外，还要遵循一些特殊的规则。

（一）具备实行土地股份制改革的外部条件

土地入股发端于广东南海，目前取得较好成效的试点也主要存在于沿海发达地区和大中城市郊区。这是因为这些地区实行土地股份制改革具备共同的外部条件。首先，非农产业比较发达，大量农业劳动力已转移到第二、第三产业中，土地经营收益在当地农民收益中所占比重较低，农户在客观上有改变按人均承包土地的意愿。其次，这些地区具有一定的资金力量和技术力量，有引进龙头企业或创设企业实现土地规模经营的实力，能使入股农民得到比自己经营土地更多的收益。再次，这些地区的决策者和农民素质较好，有较高的经营管理水平，较强的市场意识和民主管理意识。若不具备这些外部条件，盲目推进土地股份制搞集中经营，则可能像“大跃进”一样造成“揠苗助长”的反效果。

（二）不可强制农民入股

地方政府、基层组织和企业推行“土地入股”的积极性很高。对某些地方政府而言，土地流转面积就是政绩，有必要通过企业的参与加快土地流转速度；对一些基层组织而言，在企业转入土地进行整理后，它们能够凭借整理所增加的土地获得免费的股权及其分红；对企业而言，它们能够进入新的经营流域，培育新的利润增长点［1］。由于这三方都具有积极性，就很有可能出现通过各种手段强迫农民转出土地的现象。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置。土地是否流转和以什么方式流转，都应尊重农民的意愿，由农民自己做主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。另外，农民在将土地入股后，必须进城务工或到企业务工，如果不切实际地强迫农民入股，则可能在短时间内造成众多农民失业。这些后果都将影响社会的稳定。

（三）经营中不得改变土地用途

中国并不是一个耕地充裕的国家，实行土地股份制的根本目的是为了将有限的耕地加以有效配置和利用。在城市用地紧张的今天，企业有强烈的动机将农用地用于非农建设项目，如改作工业用地，开发商业项目，甚至进行商品房开发等。这种做法可能会提高企业效益从而使农民短期内受益，但却会破坏耕地，影响国家的粮食生产安全。在企业注销后，农民的土地无法回转，实际上大大损害了农民的长远利益。这与实行土地股份制的初衷是相违背的。因此，企业必须严格遵守《农村土地承包法》中“不得改变土地的农业用途”的要求。在设立之初时，企业的经营范围就应限于与农业生产经营相关的项目，在经营过程中也不能改变土地的农业用途。

二、土地股份企业运作状态

（一）经营管理

为保障农民的土地利益，则需要保障农民入股后对企业的实际控制权，特别是加强其在经营活动中的知情权和话语权，使农民股东能够随时掌握和监督土地承包经营权的使用情况，参与公司章程制定以及公司合并、分立、组织形式变更等重大事项。从农村土地股份制改革发展较快的浙江地区的实践经验来看，所有股份合作社都建立了董事会、监事会和股东代表大会制度，董事会根据合作社章程从事经营管理活动，股东代表大会定期讨论和决定重大事项［2］。

在入股企业中，集体资产折价入股后作为集体经济组织所持有的股份被称为集体股，此类股份所占份额较大，一般由村委会管理。若股份企业单纯采用公司法上的资本表决机制，则容易出现村干部一票通过或否决股东会的决议，入股农民的表决权将成为空中楼阁。为了与《宪法》对村民自治原则的规定相一致，企业应以基层群众自治原则为指导，明确股东会的表决机制为“一人一票制”。但是，企业又具有合资的性质，也必须体现各类资本的要求。因此，为了能更好平衡农民对公平、民主的要求与资本效率的关系，笔者认为，可以采用“人头表决制”和“资本表决制”相结合的方法。例如，股东会大会对重大决议的表决，既要求人数过半（或者2/3）又要求资本过半（或者2/3）通过［3］217－218。再例如，在实行一人一票制的基础上，出资额较大的股东，按照章程规定，可以享有附加表决权，为了不影响一人一票制，这种附加表决权的总票数不得超过股东基本表决权总票数的一定比例。

（二）收益分配

合理的分配制度是企业增强凝聚力和向心力的核心，也是保证入股农民利益的关键。分配方式可以江苏扬州市渌洋湖土地股份合作社为例：“年终赢利和积累归社员共同所有，按下列顺序进行分配：（1）弥补亏损；（2）提取公积金，一般按税后利润10%左右提取；（3）提取公益金，一般不超过公积金额，用于公共服务设施的建设；（4）入股农民分配。”［4］

在对入股农民进行分配时，为了使农民责任承包地的股份收入有所保障，保证农民获得相当于自营农地收益的口粮或现金收入，可以采取股份保底红利制。在此基础上视企业的经营状况，可以再向入股农民分配部分收益，有利于调动大家的积极性。农民的土地承包经营权入股后，不再被束缚于自己的土地上，可以进城经商务工，也可以进入土地股份企业务工，这又是一条增收途径。重庆市涪陵区清风村的土地股份合作社就是以此种分配方式创造了入股农民稳定的“三金”收入，即：土地流转租金每年每亩保底收入900斤稻谷；每亩地作价300元入股，农户还可以分得合作社每年两成的盈利；农户进入园区成为农业工人，获得稳定的务工收入［5］。

三、企业土地股份变动状态

（一）股份转让

鉴于农村土地是集体所有的特殊性，土地股份的转让常常会受到很多约束。从理论上讲，土地股份不能流动，不符合市场经济下土地要素优化配置的要求，不利于土地产出效率的提高；将土地股份束缚在部分没有参与经营意愿的农民身上，不利于农村剩余劳动力的转移；限制了企业的资本规模，不利于企业的持续发展［6］215。但在现实国情下，土地入股设立的企业仍然承载部分保障农民生活的责任，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也强调“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包经营权益”［7］。

鉴于此，笔者作如下探讨：农民股东在全额置换其出资之前，不得向农民以外的单位或者个人转让其土地股份。有特殊原因确需向农民以外的人转让的，受让人应当以货币、实物等符合法律法规规定的出资形式置换转让人出资的农村土地承包经营权。企业应同步申请办理股东、出资形式等事项的变更登记。登记时，企业应当提交变更出资形式的验资证明。

（二）农民退股

1.客观原因退股。入股农民因出嫁、离婚、死亡等客观原因丧失本集体成员身份时，其土地承包经营权面临调整，将导致企业土地股份的变动。这部分股权可以由企业回购，回购价格一般为企业的每股净资产。回购回来的股份可以设立为机动股，预留给未来新增人口。这种情形下，企业的总股本没有减少，只是部分股份的所有者发生了转移，其不会对企业的正常经营活动产生重大影响［3］220。

2.主观原因退股。在企业效益低下，难以维持农民土地权益和基本生活保障时，农民可能会主动要求退出土地股份。因此种情形涉及面广，并关涉企业的命运，有必要与客观原因退股情形区别对待。

农民股东能否退股，在实践中各地的规定各异。有学者赞同农民退股，认为“现阶段土地仍然是绝大多数农民的生存保障，如果土地合作股份制不能提供退股机制，就可能因为土地问题产生各种社会矛盾”［6］211。但是土地属于不动产，价值大，这类退股会影响企业的正常生产经营活动，也不利于企业债权人的保护。如果农民股东既可以分得企业红利，又可以随意撤回出资，这就意味着他们只会从企业获得收益，而不会承担任何经营风险，这种全面倒向农民的政策必然与企业资本风险规则相矛盾。况且，土地集中经营后，部分土地股份想要中途退出单独经营，这在操作上是行不通的，退股的农民也难以拿到属于自己的那块土地。

因此，笔者认为，农民因主观原因要求退股的，不应允许。但需要建立相关的风险保险制度，专门对土地承包经营权承担的风险给予政策性保险。或者取得当地政府的支持，如通过引入财政担保机制来化解经营风险等。在重庆试点的两个公司，向开发银行申请的贷款均有区县政府专门设立的农业担保公司进行了担保，在这种情况下，农民失地的风险实际非常有限［8］。

四、土地股份企业注销状态

企业总是存在经营风险的，一旦出现经营不善甚至亏损，股东入股的财产就将被用于清偿债务。由于农村土地的法律特征是不能改变集体性质和农业用途，土地承包经营权对金融机构和其他债权人就毫无价值或者价值不大，这将对债权人极为不利。另一方面，如果债权人在不改变农地用途的前提下，能够将其派上用场，愿意接受土地承包经营权清偿，但这又会导致农民失去土地。在土地股份企业注销的情况下，农民失去了土地就失去了最终的生活保障。所以，在企业因解散或破产而注销时，对土地股份的处理需要考虑债权人和入股农民两方面的利益保障。

我们可以借鉴我国传统的典权制度的成功经验，即把“典权”的理念用于土地股份企业破产制度中。企业破产后，在约定或法定时间内，出资人可以以一定的财产赎回农村土地承包经营权。当出资人不愿意或无力收回该土地承包经营权时，可由集体组织其他成员或集体经济组织出资赎买。这样就既能使债权人获得优质的清偿财产，也能保证农民不失去土地。

最后，与一般的企业相比，在土地股份企业的设立、运行、终止的全过程中，政府应承担更多的监管职责，以维持企业的稳定与持续发展，确保农民的土地不流失，从而保证参股农民的权益。

五、结 语

土地股份制是农民行使其土地承包经营权的新模式，并非是对土地承包经营权的否定，它在保留土地集体所有权和维护农民的土地承包权的基础上放活土地经营权，是对土地经营机制的重要变革。这一变革不仅没有触动农民既有利益，相反，通过土地股份制实现农业产业化，终将提升农业生产效率，提高农民收入水平，其在盘活农村土地资源、缩小城乡收入差距、增强农民农业生产积极性等方面，具有可观的前景。

注释：

① 土地股份制即指农村土地承包经营权入股这种新制度、新模式。

［1］曹利群.“土地入股”需慎行［J］.中国党政干部论坛，2009（7）：16－19.

［2］赵维清.浙江省农村社区土地股份合作制改革基本情况及态势分析［J］.中国集体经济，2007（4）：58－60.

［3］蔚琼琼，胡 杰.农村土地承包经营权股份化模式探析——以四川为视角［M］∥王 均，梁守勋，唐永进.回顾与前瞻：四川社科界纪念改革开放30周年论文撷英.成都：西南交通大学出版社，2008.

［4］季建业.农村土地产权制度的创新举措——对江苏省扬州市农村土地股份合作的调查与思考［J］.中国合作经济，2008（8）：47－52.

［5］王小乔.沉睡的资本开始醒来重庆土地试验：从农地入股到农村土地交易所［N］.南方周末，2008－09－03.

［6］蒋 月.农村土地承包法实施研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［7］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［EB/OL］.［2011－09－06］http：∥www.gov.cn/jrzg/2008－10/19/content＿1125094.htm.

［8］重庆市工商局.农村土地承包经营权入股设立公司政策解读［EB/OL］.（2007－08－06）［2011－09－06］http：∥www.cq.gov.cn/zwgk/zcjd/78336.htm.

Legal Considerations on Constructing the System of Buying Stock with the Rural Land Contracting Operating Right——From the View of Land Stock Enterprises＇Operation

CHEN Zhi1，LI Li2
（1.School of Economic Law，Southwest University of Political Science ＆ Law，Chongqing400031，China；2.Nanning Central Branch of the People＇s Bank of China，Nanning530028，Guangxi，China）

The development of market oriented economy requests reasonable flow of land element.It is a hot topic in the countryside land system reform that land circulation is advanced and the large scale management is realized by buying stock with the rural land contracting operating right.Therefore，it is of a vital practical significance to explore the establishment，operation，changes in the land stock and cancellation of the land stock enterprise，as well as to construct the system of buying stock with the rural land contracting operating right by the land stock enterprise＇s movement.

the rural land contracting operating right；land circulation；land joint stock system

D922.29；D922.31

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.022

2011－07－25

陈 志（1960—），男，四川省乐山市人，西南政法大学经济法学院副教授，韩国东亚大学在读博士，硕士生导师，主要从事企业法、竞争法研究；李 丽（1986—），女，广西壮族自治区桂林市人，中国人民银行南宁中心支行职员，经济法硕士生，主要从事经济法研究。

国家社会科学基金项目（08XFX008）

（责任编辑 江海波）