发端和整合——“三位一体”农协模式的动力分析

何继新

（天津城市建设学院副教授，经济学博士后）

发端和整合
——“三位一体”农协模式的动力分析

何继新

（天津城市建设学院副教授，经济学博士后）

一、发端动力：合作金融

资金是农民在农业生产中反映最大的难题。在传统模式中，农民获得贷款需要经过层层审批，并且额度小，贷款条件苛刻。在农村经济社会发展过程中，农村金融问题与农民组织化问题是制约农村经济社会发展的两个关键瓶颈，而金融合作的低效甚至匮乏，使得农村合作成为无基础、无平台、无抓手的“三无”型合作。发展合作经济的核心是合作金融，温州市瑞安农协的建构、运作思路正是从合作金融发端的。

首先，从发起背景看，一方面，主要肇始于当时瑞安农村合作银行的问题所在。在瑞安农村信用合作社进行改制时，由于改制前1 1万小股东的庞大群体而不能写到改制后成立的瑞安农村合作银行工商登记里，造成了合作社社员小股东的权利实现难题，也造成了分红管理模式、股东代表选择等难题。结果是由于高度分散的股权结构和庞大的股东数量，导致股份制优势和合作制优势发挥受到极大限制，尤其是影响到增资扩股，不利于合作社做大做强。因此，作为一种创新，把11万小股东股份交由瑞安农协，由瑞安农协托管农村合作银行，通过授权瑞安农协持有、运用和处分小股东的股权，但收益权和监督权仍归原有小股东。另一方面，瑞安农村信用合作社改制和托管是农村经济发展的迫切映照。其突出反映在：一边是农村合作银行有钱贷不出去，一边是专业农户贷不到资金；一边是农村合作银行给农户评信用，一边是由于农村合作银行放款、评信自身一体化，农户不信任和不支持；一边是请第三方中介机构评定需要中介费，一边是农户和银行不愿意承担甚至承担不起中介费。尤其是在正规金融之外，民间借贷资本等非正规金融发展迅猛，造成农村合作银行改制的强大外部压力。

其次，从需求对接看，农业产业化发展需要农村金融服务给予支持和有效对接，但农业产业化，尤其是农户得到便捷、及时和低利率的资金支持不仅数量小、成本高、审批环节多，而且在对接上也存在着信用、信息严重不对称，导致农村金融服务低效。瑞安农协正是以农协为平台积极打造联保联贷和发展信用合作，包括搭建农村金融合作完备的组织，建构盈利模式、信用评级模式、交易风险规避模式等，打造一种渠道宽、公信度高、信息充分，信贷资产风险低的农村合作金融。

再次，从资源整合和管理看，过去部门、城乡、条块分割，使有可能解决农村金融问题的政府和社会资源被割裂，这些有限的资源在割裂和独立的互相争夺中被消耗和浪费。因此，瑞安农协从构造金融支农平台为抓手，先是把合作银行、供销联社嵌入到平台上，然后导入农业、科技等政府部门的支持，最后紧密将农民专业合作社与村经济合作社的农村经济活动结合起来，打通并整合平台体制内外多中心主体多重资源，实现农村金融服务和支持。如在农户获取金融支持上，可以依托农协联保贷款业务及供销联社在信用担保的情况下直接赊给农户农资，这是条块交融的最大优势。

最后，从农户实现金融诉求的途径看，抵押物与担保人的缺失，长期困扰农村贷款。按银行要求，房产抵押需要房产证与土地证，过去农民提供的抵押物非常不规范。而农户找的担保人多为本村村民，其本身由于信用程度模糊就需要担保，无法成为银行眼中的担保人。因此，瑞安农协通过农民专业合作社提供担保，而农户向合作社提供反担保的办法，挖掘更多的抵押物资源，如农村的房产、土地承包经营权等都可以间接作为抵押物，满足农户贷款。同时，作为合作社成员的农户基于自有财产向合作社提供反担保的基础，可以通过合作社提供担保向银行贷款。

二、整合动力：多中心公共行动合作

长期以来，我国农村处于一种涉农资源分散状态，在农村供销合作社、农村信用合作社和农民专业合作社等涉农资源调整和配置上，更多是割据、封闭发展，而农资、农技、农机等涉农资源配置的管理和服务部门及机构也分属不同部门，新农村建设中的合力发挥有限。因此，瑞安农协“三位一体”多中心公共行动合作体系反映了在当前这种农村新型合作组织建设和发展的整合动力，使农村多种涉农资源贯穿于县、乡、村三级合作体系，可以形成金融服务、农产品流通、农业科技三重功能合作。

首先，从“三位一体”瑞安农协多中心公共行动主体看，瑞安农协是在有关政府部门的积极支持下自愿采取多层次的合作、联合与整合而成的。其主要做法是通过核心会员、基本会员和附属会员三类会员的整合，把目前各种涉农资源整合起来，这些涉农主体包括农民专业合作社、村经济合作社、供销合作社及联合社、农村合作经济联合社和农业办公室、农林局、科技局等不同涉农部门。其中，既有农协内设组织框架中的信用部、供销部、科技部等对外相对独立进行运作的部门，也有农协外部框架中的银监办、人民银行、科技局、科协、经贸局、供销社等支持和服务，还有合作银行、供销联社、农民专业合作社、村经济合作社、外围农户自愿参与的联合监督和管理部门。因此，瑞安农协的重要特征就是把农村社会多元主体整合起来，实现对农村公共事务的参与式管理，并在政府监督和管理之下，通过政府部门的支持和服务实现合作伙伴式管理，促进或实现农村社会利益的最大化。其本质反映出多中心协作治理的特征和农村治理中的社会公平合作治理理念，并在实践中形成了农村生产、生活等社会经济领域里公共事务治理服务功能优化、多方竞合和共享及合作受益的新格局。

其次，从“三位一体”瑞安农协多中心公共行动手段看，瑞安农协的筹建与运行是农村社会管理工具、政治工具、金融工具等多种工具手段包容性共存的行动范式，是草根金融、会员制营销、非政府组织中的社会团体构造、合作社中的欧美模式与日韩模式的创造性运用的高效整合，并把合作社、社会团体与民办非企业单位进行有机嫁接，甚至还引入宪政民主、分权制衡及联邦主义的某些思想。实质上它是将体制内资源与体制外资源融为一体，是政府和市场共同配置农村公共资源的不同手段和机制的结合。就性质而言，瑞安农协的“‘三位一体’服务‘三农’，条块交融统筹城乡”的宗旨就决定了它属于NGO范畴。农协的这种服务包括接受政府的委托行使相应职能，发挥行业协会或联合社的作用，对农民专业合作社进行指导、扶持和服务；依托农村供销合作社加强农产品质量控制、农产品和农资连锁物流配送和售后服务，积极打造“瑞农协”品牌商标，大力组织并实现农产品农超对接和农市对接；依托农协开展信用评级、小组限额联保等业务。这反映了非政府部门与政府部门联结的相互依存的合作关系，就共同关心的农村问题采取集体行动。一方面，瑞安农协将农村治理看作政府和市场两种手段相互依存状态下的管理，虽然政府在一定时期内仍然发挥着农协建设和运行重要的推动和导引作用，但将农村社会部门——农协看作农村治理的主体，并用它来解释农村治理各个中心主体分享权力、合作治理的新型关系，从而确立了农村治理的多中心公共行动体系范式。另一方面，瑞安农协也吸收了政府推动和实施管理途径的重要观点，认为在“三位一体”农协新型农村多中心合作治理中，政府与其他主体中心是平等的关系，主体之间需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标，这就在农村公共管理中建立了新的融合性手段工具箱。这种工具手段融汇了政府及有关部门的行政和法制手段、农村信用合作社和农村合作银行的金融手段、农村供销合作社的营销手段、农民专业合作社的社会和心理手段等，其本质就是政府和市场手段在农村经济社会治理中的共同配置。

三、动力驱动发展的路径选择

“三位一体”瑞安农协治理模式构建的愿景是整合各种涉农资源，通过政府积极主动的引导、支持和服务，实现农村组织化，促进新农村建设和农村经济社会全面可持续发展。因此，从金融合作和资源整合的两个动力维度出发，“三位一体”瑞安农协治理模式的下一步动力驱动发展的路径应紧紧围绕农村合作金融和涉农资源整合的组织化建设这两个核心问题展开。

首先，从农村合作金融看，建构农村合作金融主要理由有：一是由于我国农业生产规模小、农户生产兼业化、农户原子化和农户生产经营多样化，农村合作经济的发展迫切需要农村合作金融的支持，才能实现农业生产规模化经营和农户专业化经营。二是农村金融是农村经济的核心。现行的政策性农业保险、农房保险、农村新型合作医疗、农村养老保险都属于农村金融范畴，并且农村金融与农民的生产和生活密切相关。三是农村熟人社会资本网络所形成的信息和信用约束机制能够有效保障金融安全，但正规的商业金融机构不能充分利用这种充裕的农村社会资本，加上农户和正规金融机构信息的严重不对称，以个体名义的农户获得正规金融机构的金融支持很难，即使获得的金融贷款也是规模小。金融贷款审核严、服务差，导致金融成本很高。因此，依托农协这一平台驱动农村合作金融任重道远，需要建构合作金融为核心并强调多元化纵向深合作、横向广扩展的发展定位；需要通过金融创新和整合各种合作金融业务，打造以合作金融作为农村金融的主要形态；需要充分利用现有农村合作经济组织发展农村合作金融业务，既可以降低组织成本，还可以把农村各类合作事业互相依托、互相促进、互相制约，使农村金融与农民的生产经营和生活消费紧密结合起来；需要充分利用农村充裕的熟人社会资本网络优势防范金融风险，并使金融业务产生的效益留在农村、惠及农民；需要不断培养农村新型合作经济的合作金融指导和服务的管理人才。

其次，从资源整合看，在“三位一体”瑞安农协治理模式中，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体之间如何彼此合作、分享公共权力、相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益，共同管理农村经济社会显得尤为重要。因此，未来瑞安农协资源整合和主体行动合作主要选择的路径包括：一是加强合作行动制度供给和监督。虽然在瑞安农协建设和发展探索历程中，其制度供给的环境变量正处于不断发展和完善中，其制度供给的内容也正在不断丰富，但如何把农协作为基层NGO组织加以不断完善和监督管理还处在探索阶段。当前重要的建设和发展目标是在相关条例和《农民专业合作社法》的基础上，加强农协经验做法的总结，并从制度建设层面给予保证。二是需要政府和农协在未来发展中各自做出正确的定位，这是瑞安农协多中心公共行动体系进一步发展取向的关键，其中作为一个自治组织的综合农协，也必须设定和不断完善内部各主体监督活动的机制，尤其是自治组织内部的相互监督，以保持对规则的遵守，如农协与信用社之间建立的股权或股权托管监督关系等。三是强化合作信息交流和学习。“三位一体”瑞安农协治理模式的公共行动者需要通过不断的对话交流信息，包括综合农协组织内部不同主体之间的对话交流信息和不同政府层级主体支持农协发展的信息交流，克服有限理性的先天不足；通过农协自身持续的学习和不断探索，积累经验，改进过去的行为模式，逐步形成一种系统化、科学性的治理体系；更重要的是，通过这种反思，在不断探索和创新“三位一体”农协的新型合作模式中，政府部门与非政府部门必须学会约束自己不合理的要求，使得不同主体可以通过持续对话调整各自的行为，追求共赢结果。