关中—天水经济区政府合作治理的策略分析

李永生

(渭南师范学院经济与管理学院，陕西渭南714000)

关中—天水经济区政府合作治理的策略分析

李永生

(渭南师范学院经济与管理学院，陕西渭南714000)

关中—天水经济区作为我国西部开发进程中的第三大重点区域，在规划和建设过程中需要尽快实现各级政府的合作治理。目前，区域经济发展中各级政府的合作治理还存在着观念滞后、发展不协调、投资环境亟待改善等问题，针对这些问题提出更新观念、改善环境以及创新体制等可行性策略，为实现区域资源共享，促进区域经济的全面发展奠定基础。

关中—天水经济区;合作;治理

一、关中—天水经济区概况

国务院颁布实施的《关中—天水经济区发展规划》以文件形式将本区域的发展提升到国家战略层面，明确了关中—天水经济区的发展目标和策略，对推进区域经济战略的整体发展具有重要作用。关中—天水经济区是我国西部产业资源最密集的地区之一，涵盖了装备制造、电子信息、输配电装备、生物医药、现代农业、文化旅游、现代服务业等诸多领域，产业构成具有明显的高端性特征。［1］按照规划目标，关中—天水经济区综合经济实力将实现新跨越，到2020年，经济总量占到西北地区的比重将会超过三分之一，人均地区生产总值要翻两番以上，城乡居民收入水平将大幅提高，自我发展能力显著增强。

从行政区划来看，关中—天水经济区包括关中平原的西安、铜川、渭南、宝鸡、咸阳5市以及杨凌、商洛(商州、洛南、丹凤、柞水一区三县)和甘肃省天水市相连的区域，所辖面积7.98万平方公里，无论在经济基础、自然条件、人文历史还是发展空间方面都有独特的优势，是继我国成渝经济区和广西北部湾经济区开发后西部重点开发的第三大经济区域。该区域直接辐射陕西省陕南的汉中、安康，陕北的延安、榆林，甘肃省平凉、庆阳和陇南地区，间接辐射四川省东北部、河南省西北部、内蒙古自治区中部及宁夏回族自治区等地区，其扩散效应能够带动陕西、甘肃两省以及周边省区经济的快速发展，因此，其开发具有重要的战略意义。

本区域采取跨省合作的方式是由于关中平原和天水地理位置相连，是承东启西、连接南北的关键区域，其西北定西市辖区的渭源县鸟鼠山是陕西“母亲河”——渭河的发源地，从经济发展潜力来看，西安、宝鸡与天水都有较强的工业基础，能够就重点开发项目展开交流与合作，借助渭河联系起来的关中—天水经济区不仅是提升区域经济实力的保障，也是带动整个西部地区经济发展的重要举措。自规划实施以来，区域各级政府逐渐明确了发展思路，根据本地特色开发优势产业，促进了区域经济的快速发展，不仅实现了区域产业结构的优化、改善了投资环境、也为区域经济发展提供了项目支撑和科技平台，但在发展过程中由于各级政府所存在的各行其是、自主发展、交流不善等问题，造成了该地区市场发育缓慢、产业互补性较弱、经济融合不明显、资源共享困难等问题。因此，在政府倡导和积极作为下实现区域政府合作治理，成为推动该区域经济全面振兴的重要任务。

二、区域政府合作治理的必要性

1.政府合作治理能对区域事务统一部署和安排。合作治理能够使各级政府本着共同发展和全面合作的原则从战略角度思考关中—天水经济区的发展，以“问题的解决”为各级政府一切活动的逻辑起点，并组建一个跨组织的、以功能主义为核心的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，真正克服各级政府间的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，使各级政府树立高瞻远瞩的意识，形成明确责任、统筹规划、全盘进步、协调发展、重点突出的区域经济发展格局，引导区域各项社会事务的发展，进而优化各级政府结构和府际关系，在明确大方向的前提下发挥各级政府的优势，逐步缩小区域各地区的发展水平，促进各级政府经济、文化、技术、合作等事务的均衡发展。

2.政府合作治理能明确各级政府的工作重点。随着区域各级政府相互影响、相互作用和其活动日益频繁，联系也明显增强，由于在经济往来、信息和技术交流以及生产要素的合理流动等方面涉及领域较多，合作治理并加强各级政府间的经济、政治、文化、技术合作，可以在多边交流基础上使各级政府有针对性地处理本地区的具体事务，合理调整本地区经济结构和方向，并在优化特色、凸显主题等方面制定具体政策，在税收、行政许可、标准与实施条件等方面有针对性地出台措施，指导本地区各项事务的发展并实现预期收益，不仅可以克服区域政府合作过程中某些地方政府“搭便车”和不合作的问题，还能完善各级政府的利益补偿机制，明确各级政府的工作重点。

3.政府合作治理能促进各级政府实现网络治理。网络治理将政府看作是社会化管理背景下网络结构中一个节点，关中—天水经济区各级政府的合作治理不仅发挥了政府在区域经济中的引导作用，更重要的是将各级政府的行动结合到一起，为区域经济的协调发展提供必要保证，既能定位政府角色、培育各类社会组织、理顺二者之间的关系，又能凸显政府在网络治理结构中的主体地位，实现政府与各类社会组织互惠互利的协同关系，还能实现各级政府的网络交叉治理，促进各级政府间以及政府与各类社会组织的有效沟通和合作共进，真正形成政府与市场、社会组织通力合作、运转协调的网络治理，为营造和谐的区域发展环境奠定基础。

4.政府合作治理能全面提升区域经济水平。鉴于关中—天水经济区各级政府地域特征和经济发展水平的相似性，合作治理也能够使各级政府着眼于区域经济的整体发展，整合区域力量优势，实现资源共享，增强区域经济的核心竞争力，避免因区域发展中的各自为政和重复建设而导致的浪费现象，共同规划并构建区域性重大交通设施、重大通讯设施、重大能源设施;统一规划并建设区域性大市场和现代物流中心、区域性重大金融设施网络化与信息化建设;区域性生态建设与环境污染综合整治项目的建设、区域性重大旅游文化与休闲设施项目的开发与管治;区域性水土资源的协调开发与管治等。［2］268还能实现政府间的互相监督，推动区域经济的全面发展。

三、区域政府合作治理的困境分析

1.受西部落后文化和价值观念的羁绊。我国西部地区市场发育缓慢，传统的计划经济体制在局部环节和领域仍占主导地位，不少地区受地理位置、交通状况、气候条件等因素的制约还处于封闭或半封闭状态，加之开发晚、程度低，久而久之养成了“靠国家救济”、“靠天吃饭”等惰性思想，造成了西部地区习惯于传统的农耕文化而不愿冒风险的局面。［3］关中—天水经济区尽管区位优势得天独厚，经济实力相对较强，具有独具特色的资源优势和产业优势，但作为我国西部地区的组成部分之一，区域各级政府不可避免地会受到西部地区落后文化和价值观念的羁绊，造成区域各级政府各行其是，缺乏整体观念等问题。

2.地区差异大，区域经济难以平衡。关中—天水经济区所辖范围在经济基础、科技创新、人文环境、投资开发力度上差异性较大，与外部联系、合作、协调和拓展范围较窄，各地“在社会形成的历史过程中不仅产生了地域社会的相对实体，相对独立的经济生活，而且也形成了各种各样的各具特色的地域习惯与文化;一些地理隔离极大的地区甚至产生了很难与外部交流的地方性语言”［4］182，都成为合作治理的制约因素。各级政府不是从区域经济发展的大局出发而是从本地利益考虑，采取了一系列不正当的竞争手段，难以实现区域经济的平衡发展，独立发展、地方保护、自然性垄断、信息不对称、偏好不合理、相互隐性竞争等问题依然存在。

3.整体投资环境亟待改善。关中—天水地区近七成投资向西安倾斜，其他地区及甘肃省天水的投资力度和吸引力较低，造成这些地区市场化改革步履维艰，无法从产业结构、资源利用与环境保护、基础设施、城乡结构等方面寻找开发项目，其政府也较少明确规划目标，出台措施改善投资环境。总体来看，有些地区不能从本地实际出发着手创造区域比较优势，促进区域经济的协调发展，无法形成区域优势互补、合理分工的整体布局，加之关中地区和天水相连的区域山地多、交通不便、生态破坏严重、水资源短缺且污染较重、气候日渐恶劣等因素的限制，给关中—天水经济区整体投资环境和政府合作治理也造成诸多的不利影响。

4.区域经济结构调整中深层次矛盾依然突出。从整个西部地区来看，西部开发已持续十年之久，政府发挥的作用既有显著成效，也存在诸多深层次矛盾。随着关中—天水经济区开发力度的加大，开发领域的扩大，除了带来一定规模效益外，也在开发过程中出现了侵占农民大片耕地，使农民利益受到损害和侵犯，以及与此相配套的就业、保障、赔偿却迟迟跟不上等严重问题;部分地区还存在“强政府”的政府主导模式，引发了经济结构调整中盲目投资扩张、重复建设、乱占耕地、破坏矿产资源或土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产方面损害人民利益的深层次矛盾，这些深层次矛盾与关中—天水经济区的协调发展相背离，也不利于区域各级政府的合作治理。

5.区域协调机制逐步形成，但实际效果并不明显。关中—天水经济区规划促进了陕甘两地政府的对话与交流，政府间通过会议座谈和经验交流等形式实现了关中—天水地区的协调发展，区域内部分高校纷纷成立关中—天水经济区研究中心并进行大量的对策分析，可以说区域协调机制已逐步形成，但从实际运行效果看，受经济体制限制、金融制度不合理、人力资源约束、整体环境不佳以及投资方向不平衡等方面的制约，目前还没有成立专门的、具有一定权威性的协调机构，也没有从根源上做好协调工作，限制了区域政府的合作治理。

四、实现区域政府合作治理的路径及对策

1.更新思想观念，实现平衡发展。区域各级政府在合作治理过程中要本着整体发展的原则更新思想观念，突破思想束缚带来的瓶颈效应。在地方政府解决不了的区域公共问题时，许多国家在实践中都选择成立政府间组织或协议来解决共同面对的公共问题，这种解决的方式可以采取非常正式的形式，即成立跨行政区的组织，［5］63由于关中—天水经济区涉及关中地区的合作交流，也涉及陕、甘两省的合作共建，覆盖面大、领域多，为实现区域经济的平衡，缩小区域各地区的经济差距，就要由各级政府部门选派部分行政官员成立跨地区的协调性组织，赋予其一定的决策权，让他们就具体的开发项目明确规划目标、制定方案、推广实施，并聘请部分高校教师为顾问或专家，负责经济区发展的规划、协调和治理工作，打破各行其是、独立为政的局面;跨行政区管理模式要定期召开会议、加强合作与交流，实现城乡统筹发展、区域协调发展、贫富差距缩小、人与自然和谐相处的目标。

2.改善投资环境，规范服务方式。改善投资环境，重点要建立适合区域经济发展的特色项目，吸引投资者的投资方向和重点，各级政府则要本着“精干、高效”的原则改革政府机构重叠、职能交叉、政出多门、重复管制的问题，建立行为规范、功能齐全、精干高效、运转协调的运行体制，通过下放部分权力构建新型社会组织，明确政府和社会组织管理权力之间的关系，推动政府职能结构的转变，赋予各类社会组织灵活的自主权，使其参与政府事务，实现统筹发展、重点解决、共同进步、增强竞争力的政府社会关系模式。研究和开发适合区域政府沟通和交流的办公软件系统，实现省级之间、各级政府部门之间信息资源的整合和共享，将发展项目全部上网，拓宽信息服务空间，［6］42－44以广泛、便捷的服务推动各级政府工作的科学化、规划化和现代化。

3.解决调整矛盾，出台有效政策。为有效解决侵犯农民利益、盲目建设、破坏矿产资源等方面的矛盾，既要由各级政府协商并有针对性地予以处理，更要在政策的引导下实现各级政府优势互补，共同提对策、想办法，促进政府采取适当的行政行为发展地区经济，带动区域经济的发展。关中—天水经济区发展进程中，有效的区域发展政策需要各级政府围绕经济发展的指导思想、战略地位和目标、空间结构与战略、城镇体系安排等宏观规划和部署，再结合各地区的实际情况和“十二五”规划的要求，做好新农村建设，交通、能源、水利、信息和市政等基础设施建设，西部生态建设和环境保护以及教育、卫生、就业、社会保障、文化体育事业等民生问题和公共服务等方面的政策指导，为规范各级政府间的区域经济合作创造必要的政策环境，不仅对关中—天水经济区的功能定位、发展方向、宏观布局、战略重点有较强的引导作用，还能够明确各级政府的职责，有效调节各级政府的行政行为，逐步解决经济结构调整中的深层次矛盾。

4.健全决策机制，推进经济发展。为营造一个公平、和谐、有序的运行环境，有效推动关中—天水经济区的发展，还要由政府牵头健全各项决策机制:一要构建参与协商机制，实现大合作框架下各级政府的分工合作模式，除各级政府间的协调外，还要鼓励社会组织广泛参与，促进政府与社会组织的沟通协调，发挥区域各类社会组织的作用，关系到区域民生的重大问题则要集体决策，形成责任共担、利益共享的协作关系;二要构建有效的监督机制，根据一体化发展态势建立紧密或松散的社会监督组织对区域各级政府合作和政策落实情况予以监督，避免区域维护各自独立的利益而违反合作意愿的现象;三要构建信息对称机制，增强各级政府管理本地区经济和发展项目的透明度，实现各级政府合作和相互协调的透明度，对合作项目加以统筹管理，节省管理信息的传递和沟通成本;四要构建吸纳退出机制，区域各级政府、各类社会主体就服务内容和发展项目的“分”与“合”应有序扩大或缩小，灵活发展，才能保证区域经济各方面事务的平衡性和有序性。［7］

5.实现资源共享，提升整体实力。陕、甘两省及各地要在区域经济整体发展过程中相互学习和借鉴，通过多种渠道实现资源共享，推动各级政府间的区域经济合作。各级政府可以就各自的工作内容定期召开经验交流会或座谈会，分享经验，提升区域经济发展的整体实力，从全局考虑而不能将大量的资金、物资、信息、资源集中于个别地区和领域;还要加强联合，避免地方保护，打破地区和行业垄断，实现区域经济的统筹发展，除政治、经济、文化等宏观服务外，要注意区域各项事务的均衡发展、人民生活改善以及西部地区整体实力提升等实质性内涵。实现政府导向、企业为主的技术创新体系，提升区域经济发展的特色产业、优势产业和龙头产业，打造关中—天水经济区的品牌战略，吸引国内其他地区和国外的重大科技成果向本区域倾斜，加速关中—天水经济区的综合实力，把利用外资、引进技术与实现技术自主创新、产业结构优化升级统一起来。

［1］胡金荣.关中—天水经济区产业结构优化路径选择［J］.理论导刊，2011，(4):73－74.

［2］刘玉，冯健.区域公共政策［M］.北京:中国人民大学出版社，2005.

［3］谢斌.西部地方政府职能的问题、缘由与对策选择［J］.理论导刊，2007，(9):58－60.

［4］童中心.失衡的帝国:长期影响中国发展的历史问题［M］.贵阳:贵州人民出版社，2001.

［5］陈瑞莲.区域公共管理导论［M］.北京:中国社会科学出版社，2006.

［6］谢庆奎，佟福玲.服务型政府与和谐社会［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［7］李怡，赵泉民.区域经济发展与地方政府职能定位及其能力提升［J］.理论探索，2008，(3):116－119.

Trategic Analysis on Integration of Government Cooperation of Guanzhong-Tianshui Economic Region

LI Yong-sheng
(School of Economics and Management，Weinan Normal University，Weinan 714000，China)

Guanzhong-Tianshui Economic Zone serves as the third key area in the western development of our country.In the process of development，planning and construction，it needs achieve cooperation at all levels of government as soon as possible.At present，in the development of regional economy，cooperative management at all levels of government is still existing idea lagging，inharmonious development and investment environment，which needs improving urgently.Due to these problems，feasible strategies are put forward such as concept update，environmental improvement and innovation system.In order to achieve regional resource sharing，promoting regional economic development can lay the foundation.

Guanzhong-Tianshui economic zone;integration;governance

F202

A

1009—5128(2012)03—0058—04

2011—11—28

陕西省教育厅科研计划项目:关中—天水经济区东部新型工业城市群经济发展合作研究(2010JK102)

李永生(1979—)，男，内蒙古包头人，渭南师范学院经济与管理学院讲师，主要从事区域经济规划中的政府职能研究。

【责任编辑 贺 晴】