当前中国城市化发展中亟待解决的几个问题

◎ 陈江生 李 萌

改革开放以来，我国的城市化建设取得长足进展。“十一五”期间我国的城市化率不断提高，2010年第六次全国人口普查公报显示中国城镇人口比重为49.68%，2012年我国的城市化率已达51.27%。在城市化建设取得重大成绩的同时，我国城市化建设也面临着劳动力素质低下、基础设施建设质量不高、产业结构亟须调整和制度创新不足等众多挑战。

一、劳动力质量有待提高

（一）受教育水平偏低

城市化建设需要高素质的劳动力提供智力支撑。劳动力身上所展现的知识、健康等能力即人力资本，被认为是与物质资本并存的两大资本形态，而教育被认为是提高人力资本水平最重要的途径之一，因劳动力受教育水平偏低①（见图表1）而导致人力资本水平低下是我国城市化建设中存在的一个突出问题。我国劳动力受教育程度偏低对城市化建设会产生不利影响。首先，较低的劳动力受教育水平将直接导致较低水平的人力资本，继而产生较低的劳动生产率。城市化建设是一个人口、资源等各种要素集聚发展的动态过程，较低的劳动生产率会直接影响集聚资源的利用，不利于各种资源的有效配置，影响“要素集聚—要素利用—要素再集聚”的良性城市化建设循环。其次，劳动力受教育水平低阻碍农村剩余劳动力向城市转移。城市的产业结构随着经济的发展处于持续调整状态，产业结构合理化和高级化都需要拥有较高知识文化水平和技能的劳动力，城市经济的发展从整体上看提高了劳动力的市场准入，从而无形地降低了城市化建设的劳动力供给。

图1 高等教育入学率国际比较

图2 教育开支占GDP比重国际比较

（二）技能劳动者比例偏低

技能劳动者是指拥有专业知识或专门技能并能凭借其创造性劳动对经济社会发展作出贡献的人才。我国把技能劳动者划分为初级、中级、高级、技师和高级技师五类，其中高级工、技师和高级技师纳入高技能劳动者范围。技能也是人力资本的重要方面，对技能的培训和提升是提高劳动者人力资本的重要手段之一。培养技能劳动者的“基地”职业教育得不到应有重视，职业培训并没有真正地付诸实施或者在执行中大打折扣，是技能劳动者比例明显偏低的主要原因。技能劳动者比例偏低的直接后果对城市化的影响表现在两方面：一是影响城市化过程中整体生产效率的提高——技能劳动者因掌握技能而从事专业化生产，分工是导致生产效率提高的一个重要原因；二是无法满足城市化建设过程中对各层次劳动力的需求。城市化建设是城市建设从经济、文化和社会等全方位提升的过程，劳动力整体技能偏低将导致城市化建设过程中劳动力在部门和行业的供求中出现短缺和过剩同时并存的局面。对于需要较高技能的邮电通讯、高端制造业、生物工程和海洋工程等领域而言，技术层次高和技术更新换代快是其显著特征，而技能劳动者在这些领域的配置不足；对于低端制造业、建筑业等对技能要求低、技术生命周期长的部门和行业而言，技能劳动者的数量相对充裕并呈现对技能劳动者的“挤压效应”。技能劳动者比例偏低导致专业化生产效率不足和劳动力市场欠缺层次性，从而不利于为城市化建设提供持续的人力资源。

二、基础设施建设有待改善

城市基础设施是城市化建设的物质载体和城市经济增长的根基。作为城市经济发展的物质支撑系统，基础设施推动社会分工的专业化，增强了城市经济的集聚能力和辐射能力，为社会生产和科技进步创造条件。改革开放以来，我国基础设施建设投资规模不断扩大，技术层次不断提升，保障经济增长的能力不断加强，但在我国城市化建设中，基础设施的建设也存在诸多问题。

图3 基础设施投资与社会固定资产投资增速

（一）总量供给不足

我国的基础设施建设是城市化建设的短板，总量供给不足的实质是城市经济发展对基础设施总量的供求矛盾。城市的人口规模、城市发展定位、城市人均收入水平和科技进步等因素客观要求基础设施供应规模扩大，但基础设施的供给规模则落后于城市化建设的需要。从国内基础设施投资看，2006年至2010年的“十一五”期间，基础设施投资中投资额较大的交通、能源、通讯、教育方面年均增长29.5%、16.5%、6.2%、15.5%，低于同期固定资产投资30.6%的增速（见图3）；2011年，三大基础设施电力、燃气及水的生产和供应业投资较上年增长3.8%，交通运输、仓储和邮政业投资增长1.8%，水利、环境和公共设施管理业投资增长14.2%，分别低于投资平均增速20、22和9.6个百分点②。基础设施供给不足对城市经济增长和发展具有重大影响：从短期看，它会降低城市的生产效率和城市的发展竞争力；从长期看，它将不利于城市软环境的提高和比较优势的建立，也不利于吸引更多劳动力和企业流入城市以及扩大城市规模，从而无法有效促进城市的产业置换和结构调整以实现城市经济的增长。

（二）基础设施建设结构失衡

我国不但基础设施建设总量供给不足，而且在基础设施建设结构上存在着内部投资结构不合理以及由此导致的基础设施类型系统性、协调性差等问题。第一，基础设施建设内部结构不合理问题。一方面，从总体结构上讲，我国的基础设施建设重视经济性基础设施建设，对社会性基础设施建设投资不足；重视生产性基础设施建设，对生活性基础设施建设投资不足。另一方面，经济性基础设施和社会性基础设施内部建设存在不均衡现象。在城市经济性基础设施内部，道路交通系统、供气供电等能源动力系统、邮电通讯系统、住宅和商业性房地产建设项目投资多、发展快，而防灾系统、环卫系统则由于投资不足发展缓慢；社会性基础设施内部，居民服务业、社会福利和社会保障、文化服务业等类别投资不足（见表1）。第二，由于基础设施建设结构失衡导致基础设施系统发挥作用的协调性弱化。首先表现为基础设施系统远未形成综合协同能力，防灾、生态保护、市政公用设施等建设落后于社会发展的需要，而铁路、公路和航空等领域呈现服务协调能力不强等特点。其次，基础设施投资增量对存量的优化效果不明显，新增基础设施投资往往用于做大“蛋糕”而不考虑与存量基础设施结构的融合和优化，而新修建的基础设施单独发挥作用的成效受限。基础设施建设结构失衡使城市功能区无法发挥最优协同作用，不利于整合集聚资源，阻碍城市化建设的进展。

表1 经济性和社会性基础设施投资总量及增速

三、经济结构亟须调整

（一）三次产业结构需要调整和升级

城市经济发展主要表现为经济总量的扩张和质的提高，城市经济的发展总是在一定的基础设施上依托于具体的产业结构。在我国工业化、城市化的过程中，第二、三产业的空间分布特点是积聚于城市，即城市是第二、三产业的主要载体，城市化建设的过程一定程度上是产业结构合理化和高级化的过程。

我国城市化建设中三次产业表现为结构不合理和低度化，经济增长主要靠第二产业拉动而非第一、二、三协调拉动。首先，经济增长主要依靠第二产业的带动，三次产业之间的协调性并没有很好地发挥。我国的三次产业结构的变化表现出第一、二、三产业在GDP中的比重分别下降、稳中有降、波动上升的特点（见表2）。在城市化快速推进过程中，我国第一产业占比不断下降，重化工业等资本密集型产业的发展不断占用第一产业发展资本，城市第一产业和第三产业发展对原材料和基础资源的需求构成转型农业的巨大压力；第二产业的发展主要依靠资源、能源的投入，导致环境的承载能力减弱，且第二产业尤其是重化工业的自我循环需求旺盛，对第一产业和第三产业的带动效应不强；现代服务业尚未形成，科技研发、风险投资、第三方物流、管理咨询、电子商务等行业服务第一、二产业的能力有待提高。其次，在世界产业结构调整的背景下，我国参与世界分工的主要产业分布于第二产业，尤其是劳动密集型的低端制造业，第一产业处在政府的价格保护之下，第三产业中的管理、物流、营销、研发等高附加值行业主要由跨国公司控制，这从另一方面说明我国的三次产业未能形成高层次、良性互动、转换能力强的产业结构。

表2 三次产业对GDP贡献率

（二）高新产业发展面临挑战

高新技术变革不断改造传统产业，催生新的适应社会发展的新兴行业，通过作用于产业结构直接改变了城市运行的物质实体。但是我国城市化建设中高新技术产业发展面临挑战。第一，农业高新技术发展面临挑战。城市化建设一方面离不开基础农产品的输入，也是农业现代化的重要推动力，而科技落后是阻碍传统农业向现代农业转变的重要问题。农业高新科技研发主体主要是农业高等院所，高新技术成果实用性和转化率较低；农业高新技术研发资金主要由政府提供，市场化程度低，而且我国尚未健全农业高新科技的推广和管理制度。第二，第二产业高新技术发展面临挑战。我国第二产业的大部分行业科技研发能力弱，多数制造业科技含量低，在国际产业结构中处于中低端；经济增长主要依靠第二产业的资源、能源消耗而非科技进步、劳动者素质提高和管理创新，其结果不但是产品技术含量低，同质竞争现象严重，而且带来严重的污染和环境破坏；材料技术、信息技术、生物技术等高新技术的自主创新能力弱，科研经费85%依靠政府投入而非企业和市场，重要生产技术依赖国外研发机构和跨国公司现象严重。第三，第三产业的高新技术发展面临挑战。现代服务业是技术密集型和知识密集型的服务业，高新技术对服务业的发展影响重大，不仅可以催生新的现代服务业形态，而且可以通过依托技术进步改变传统服务业，从事附加值更高的生产性服务。但是目前我国第三产业如通信服务、管理咨询、科技咨询、电子商务、文化创意产业面临人才匮乏的局面，服务业高新技术生产的硬件基础设施供给不足，与高校科研院所产学研的相结合体制尚未完善，政府的研发支持和知识产权保护部分缺位。高新技术进步是促进产业结构调整的重要动力，我国产业结构的不合理和低度化使高新技术发展面临重大挑战。

四、制度创新不足

（一）劳动就业制度问题

农村劳动力的转移使城镇劳动者人数增加，改变了城镇劳动力市场的结构，也暴露出我国城市化过程中劳动就业制度的缺点：首先，不彻底的劳动就业体制改革制约着市场在劳动力资源配置中基础性作用的发挥。由于户籍制度的限制，在社会主义市场经济确立的过程中农村劳动力进城大多以临时工的身份务工，临时工和正式工不仅享受的劳动权利不同，工资福利待遇各异，而且社会地位不同，这种“灰色”制度导致同工不同权、同工不同酬和同工不同位现象。其次，城市化建设过程中存在着大规模非正规就业现象。非正式就业工资待遇低，工作环境差，劳动保护较差，缺乏必要的职业培训和就业服务，而且劳动关系比较松散，具有不稳定性，政府对非正式就业缺乏法律支持和统一管理。最后，政府促进就业的机制不健全，主要体现在经费投入和保障群体覆盖面上。在经费投入方面，目前我国政府在促进就业方面的财政支出占GDP比重不到0.4%，而20世纪90年代以来经合组织国家每年拨付劳动力市场的财政预算经费占GDP比重在2%以上。在就业保障群体方面，我国政府就业保障的主要目标群体是国有企业下岗失业人员、集体企业的失业人员和残疾人，高校毕业生、农民工、妇女和三无农民在市场经济条件下面临经常性摩擦性失业和结构性失业的群体并未纳入政府促进就业的政策体系。劳动力市场制度改革不彻底、保障制度不健全都不利于劳动力市场的发育，制约市场在城市化建设过程中对劳动力资源的配置。

（二）土地制度问题

在我国城市化过程中，土地城市化速度明显快于人口城市化速度，这意味着土地、劳动力资源在城市化建设过程中并没有得到高效利用，其根本问题在于土地制度。主要体现在三个方面：⑴在土地产权制度方面，国有土地和集体土地两种产权的地位不平等。政府代行土地管理职权时往往以“公共利益”的名义强行征地，农村集体土地的利益得不到有效保护，农民在土地交易中处于被动接受的地位。⑵在土地交易制度方面，政府基于自身利益最大化进行征用和出让，缺乏有效的监督机制。政府在强制征用集体土地时往往低于法定的农用耕地过去3年平均收入的6～10倍的标准，与此同时土地补偿剥夺了农用地的发展权；政府通过招标、拍卖、挂牌控制着土地供给，政府可以通过调节土地供给来控制市场价格，阻碍土地供应市场的发育和市场力量在配置土地资源方面的作用。⑶在土地利用管理制度方面，土地利用规划约束力不强。城市建设用地不断挤占农用地的空间，城市发展的空间复杂性和城市土地利用的有序性产生矛盾，即土地利用的规划体系存在问题。由于规划缺乏科学性，城市的发展在空间上呈现复杂的特点。土地产权制度、交易制度和管理制度得不到有效贯彻的根本原因是城市化建设过程中高额垄断的土地财政冲动。

（三）投融资体制问题

我国投融资体制发生的根本性的变化为工业化和城市化建设提供多元的融资渠道和资金支持。投融资体制基本形成多元投资主体的局面，投资决策分散化。但现行投融资体制并不完善：第一，政府过度干预。一些部门和地方政府直接参与投融资活动，以行政命令、指令影响和控制地方政府融资平台的资金筹措、投资方向和经营决策，地方政府所属的国有企业在一定程度上尚未成为独立的市场主体。第二，投融资渠道狭窄。投融资体制改革虽然确立企业的投资主体地位，民间投资仍然受到不少限制，而利用国际金融市场和国际资本的情况则更少，城市化建设的资金来源渠道相对狭窄。第三，法制建设落后。2004年出台的《关于投资体制改革的决定》从法律法规层面上确立以企业为投资主体的多元投资格局，但在收费标准、资金投向等方面缺乏严格、明确的规定，对财政投资的管理和改革缺乏有效应对措施，对核准权限、审批程序、投资范围和管理体制等缺乏明确界定。过度干预、投融资渠道狭窄、法制建设落后不利于企业通过市场方式为城市化建设提供资金支持。

注释：

①数据来源：中国国家统计局和世界银行网站，部分数据是经计算后所得。其中美国的公共开支占GDP比重为2008年数据，但由于其比例波幅很小，故以此替代2009年数据。

②数据来源：http://www.chinainvestment.com.cn/www/NewsInfo.asp?NewsId=5795。

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