资源输入背景下的农田水利发展＊

宋 涛，耿 羽

（华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074）

一、资源下乡：农田水利发展的契机

2011年初，中央发布“一号文件”《关于加快水利改革发展的决定》，这是“一号文件”首次聚焦水利建设。随着国家加大对于水利建设的关注，水利方面的投资力度将持续增加。其一表现在投资数额的扩大，“一号文件”称，“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元，未来10年的水利投资将达到4万亿元，而2010年中国土地出让金总额达2.7万亿元，按照这个数字则用于农田水利建设的投资可达2700亿元，以上两种估算，都说明未来水利方面的投入将大幅度增长。其二表现在投资方式的全面铺开。“一号文件”中提出，“加大公共财政对水利的投入”，“加强对水利建设的金融支持”，“广泛吸引社会资金投资水利”，通过多种渠道将资金输入到水利建设中，体现了国家加强和改善水利建设的决心。

“一号文件”指明了新形势下水利的战略地位，把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，这是农田水利建设发展的“黄金”机遇。水历来是生产之要，毛泽东在1934年提出了“水利是农业的命脉”的著名论断，农田水利关系着国家的粮食安全、农民的经济民生、农村的社会稳定。农田水利建设若能在当前大环境下乘势而上，则于国于民都是一件幸事。

国家在农田水利方面加大投资力度，与当前国家对于农村的资源分配方式是相契合的。在农业社会时期，农村一直是国家提取税赋的主要来源地。清末民国初肇始，中国改变以往的帝国运作模式，进行西式的现代化国家建设，在没有国外资源的条件下，国家只能依靠向国内农村提取资源来支撑工业化和科层化，这种趋势一直持续到2004年的税费改革。税费改革标志着延续了几千年的提取农村资源模式的结束，城市反哺农村、工业反哺农业真正启动，国家开始向农村大规模输入资源。资源输入，并没有明显地改善农田水利建设的状况，很多地区的农村处于“不下雨就旱，一下雨就涝”，“靠天收粮”的窘境。现在中央决心通过加大投资来强化水利建设，这是整治农田水利建设的良好契机，但我们必须审视和反思当前的水利资源输入模式，以保证下乡的大量资源能确实用在“刀刃”上。下面本文将从三个维度来考察水利资源的下乡。

二、水利资源投入的对象

首先，资源输入需塑造完整的水利系统，实现大水利与小水利的链接。当前水利的一个严重问题是：大水利与小水利呈离散状态。传统时期的水利，在国家级大型水利工程和村庄小水利之间存在很大的空缺［1］。新中国成立后，国家不仅建立了许多大型水利工程，而且依靠动员乡村组织建设了很多中小型水利设施，在管理上也形成了自上而下的六级管理组织系统［2］。经过了数十年的建设，水库、泵站、渠道、堰塘之间形成了“长藤结瓜”式的水利网络。20世纪80年代以后，农田水利设施逐渐破损老化，更为严重的是，大水利与小水利再次出现离散的趋势。国家划拨到水利方面的资金可以明显区分为两个方面，即大水利与小水利。一方面，国家花几百万，上千万乃至更多的资金维护修葺电站和水库，对其进行加固，排除病险；另一方面，国家通过“民办公助”等形式调动村民参与小型农田水利建设的积极性，希望通过产权改革使堰塘、机井等小水利实现“谁受益，谁管理”。上述制度安排的结果是：大水利的维修往往秉持“不出事”的逻辑，重点在整治病险水库，防止溃坝等责任事故发生，至于大水利之下的渠道，则大多淤积损毁，大水利的水资源往往无法引入小水利之中；而现在小水利强调通过产权明晰来确定水利设施使用中的权利和义务，水利这种“公共物品”被切割为“私人物品”，机井、电泵、堰塘的个体用水模式进一步排斥了大水利在村庄中的作用，这虽然减少了交易成本，但客观结果是割裂了大水利与小水利之间的系统性，小水利只能解决一般年景的生产需求，一旦遭遇大灾，仍需依靠大水利。2011年湖北大旱，由于渠道多方损坏，水库中的水要么放不过来，要么在排放过程中大量损耗和溢出，最后水只能被排放到江河之中，村民再使用电泵抽取到田中。这次抗旱，依靠的是行政动员成本和村民个人成本，水利系统抵御大灾之年区域性风险的优越性没有发挥出来。因此，资源输入要重视水利的“战略性”，把大、中、小水利设施重新连接起来。

其次，资源输入需兼顾水利工程和水利单位。随着水利市场化的推进，越来越多的水利单位被定位于“自负盈亏”，实行企业化管理，脱离国家财政体系。2002年，长丰县政府在全国率先对农业生产用水的供给方式进行了改革，根据水改方案，长丰县水务局下属18个水管单位将陆续改制为农业供水公司，供水公司实行企业化管理，市场化运作，自主经营，自负盈亏。2009年我们到当地调查发现，水改并没有取得预期的成效，水改甚至在一定程度上造成了供水单位和村庄“双输”的负和博弈，即供水单位有水卖不掉，村庄缺水却没有水用。水改一个基本主张是“谁用水，谁交钱”，但要实现这点的前提是供水要有完善的可计量性。水在渠道运送过程中，一是无法避免在破损渠道中水资源的损耗，二是水管单位也无力对其他村民的偷水问题进行监管，由于硬件和软件造成的水资源流失，供水单位和农户都不愿意承担，双方在纯粹的“经济人”理性考虑下，必然将水利的“公益性”排挤出去。而且，供水单位要应对的是农业生产中的极端情况，这样，供水单位就不可能进行常规性的商业运营，水电站的常态是维修和保养机器而不是放水。因此，资源输入要重视水利的“公益性”，将水利单位定位为公共服务单位而非企业性质的单位，对水利单位进行扶持和补贴。

三、水利资源投入的渠道

当前的资源下乡，主要依靠“条条”的渠道输入，并以各种部门项目资金的形式表现出来。这种项目式的资源投入，应该注意以下两个问题：

首先是项目难以表达村民需求的偏好。设立哪些项目资金以及项目资金额度多大，是由各部门以自上而下的形式决策的。这种决策机制往往不能很好地联结项目资源和村民公共物品需求，常常出现以下问题：一是无项目支持村庄的迫切需要，如村庄某水库急需维修时上面却无相关项目，村集体为了得到项目资金支持，往往要变通地通过申请其它项目来填补空缺。二是建设没有规划性和延续性，水利强调系统性，各种水利设施之间相互配合才能发挥效益，但目前各种水利项目往往由各部门分别下放，各部门出于自身考虑各行其是，容易出现割裂水利系统的后果：如一年是沟渠整治项目，一年是水库维修项目，一年是堰塘整治项目。各种项目缺乏在总体上的全局安排，造成水利设施只能发挥局部性的作用。三是项目投入往往体现政绩因素，很多时候政府会忽视“代理人”身份，提供项目资金时注重自身利益，用项目资金打造“面子工程”或“政绩工程”，如在“迎检”的要道附近铺设“三面光”渠道或打造大型堰塘，这些水利设施往往与当地农业生产关系不大。

其次是项目投入过程中出现资源流失问题。项目资源一般会被政府进行两次分配决策，初次分配决定项目资源投放到哪个村庄，再次分配则决定项目工程承包给谁来具体建设。在工程发包过程中，大型工程由于利益巨大，一般两类人最容易承包到：政府官员的亲朋好友和灰黑势力，前者有先天的关系上的便利，后者则擅于用各种非法的手段（如行贿、串标等等），其中，灰黑势力和政府官员勾结的后果尤为严重，资源的输入被灰黑势力截取，不仅影响村庄建设，更腐蚀政府的合法性，资源的输入伴随着灰黑势力的壮大，基层治理出现新的“内卷化”问题［3］。由于自上而下式分配中的漏洞，工程建设经常是消耗了资源，却没有达到建设的目的。如承包者偷工减料牟取非法利润，由于承包者多数只与项目发放者即政府有关联，并不向下负责，而且项目信息不透明，村庄难以对承包者形成有效的监督机制。

超越村庄范围的大型水利项目，应有良好的监督机制设计，这点需要由国家和村庄来共同完成，国家应对大型项目有很强的监管力度，村庄则应有大型项目的知情权和监督权。村庄范围内的小型水利项目，应和村民自治联系起来。可以把“条条”式分配的项目资金转为“块块”式的、大致平均地分配到各村，让各村村集体都有一批可用于公共物品供给的资金，这笔资金可由政府有关部门进行监管和审核，但使用的主动权应掌握在村级组织手中。如此以来，则一方面可以有效表达村民的公共物品需求偏好，遏制“政绩中心主义”，另一方面，可以通过公共物品供给向村民提供实践“协商民主”的机会，民主会议既能督促村级组织往民主管理的方向不断完善，又能让村民进行民主素质方面的自我训练和自我教育。

四、水利资源投入的村庄组织承接

水利资源投入，直接解决的是水利的“硬件”设施问题，但水利“硬件”需依托村庄组织的“软件”才能在农业生产中发挥效用。当前，由于农村水、田、人的分散性，村级组织越来越难以对水利进行统筹规划。

集体化时代基本政策是“三级所有，队为基础”，大队和生产队对农业生产进行统筹安排，整合各种生产要素，首先把村庄中的土地和劳动力集中起来，并严格限定在村庄之中，然后通过低成本来调动劳动力以实现水库、渠道、堰塘等各种农田水利设施的兴修，同时公社强大的组织调配能力使各村庄、各生产队能够有条不紊地、按次序地进行农田灌溉。这一时期，农村水、田、人凸显“统”的性质，水、田、人的统筹规划为国家工业化和农村自身发展都作出了巨大贡献。

公社解体后，水、田、人逐渐呈现分散趋势。分田到户本来意在确立“统分结合“制度在农村的地位，但在制度实践的过程中，村庄中“分”的一面越来越占主导地位，而“统”的一面则越来越弱势：其一，村民方面。随着打工经济的兴起，有了打工工资的参照，村民不再像以往那样不计成本地投入到农业生产之中，农业生产被很多村民认定为“不划算”，另外，打工为村民提供了多条途径的劳动就业机会，农村大量劳动力流出，村民职业出现分化，有的完全务农，有的半工半农，有的完全打工。当村民在农业生产中扮演的角色出现多元化的时候，村民参与水利事务的动力也随之发生分化。其二，土地方面。家庭联产承包责任制的实行，将村庄土地的使用权分散到各户村民，为体现公平的均分原则，分田时一般将土地打乱以“抓阄“的形式分配，而且土地划分等级，每人手中都有好田、中田、差田，实现公平的结果是牺牲效率，村庄土地细碎化，达成水利合作的交易成本大大增加。而且，近年来国家的土地政策越来越彰显“个人本位”［4］，土地承包政策从15年、30年直至“保持稳定并长久不变“，土地越来越物权化，这种个人化倾向的土地制度，配合人口流动频繁的大环境，使村庄内部的水利统筹很难得到落实，一部分已经脱离农业生产并在城市中稳定地居住下来的“不在村”农民，并不关心村庄的农业生产，当村庄成员权与土地承包权分离的时候，必然进一步提高水利中的合作成本。其三，水利方面。改革开放以来，无论大水利还是小水利，国家在制度设计时都强调市场化，希望通过市场调控达成个体利益与集体利益的一致，大水利方面主要通过将水“商品化“的形式，希望村民通过买水来实现灌溉，小水利方面则突出产权明晰，如湖北荆门的机井制度，又如湖北宜都的堰塘产权改革。上述制度设计，希望以市场化的力量解决以往“政府失灵”的问题，通过利益引导个人行为，但是，在劳动力和土地日益分散的情况下，已难有利益来激励个人行为。市场化的水利制度设计的好处未得，反而又引发“市场失灵“的问题，水成为商品、小水利产权明晰都强调村民在水利中的个体权利，村集体越来越难调度各家各户，而且，市场化改革中一个难以克服的弱点是难以抑制偷水等“搭便车”行为，最后村民只能通过家家打机井、用电泵这种高成本、低效率的方式完成农田灌溉，个人理性难以成就集体理性。

当村庄中的水、田、人越来越“分”的时候，我们应该把目光重新投向“统分结合”制度中“统”的一面。以“分”的制度来应对“分”的形势，只能让农村水利愈加一盘散沙。为此，首先我们应该有“统”的视角，要明确千家万户小农的个体理性难以实现粮食安全这个国家利益，甚至难以实现村庄水利合作，国家战略问题无法化约成一家一户的农民生产问题［5］，水利的系统性则决定了只有依靠统筹安排才能实现低成本、高效率的水利运作。其次我们应该有“统”的制度安排，总的原则就是通过村集体的组织成本来代替村民个体之间的合作成本，村集体可以依靠总体的统筹能力来平衡各农户不一致的利益诉求，将信息不完全化的，多对多的谈判模式，变为信息相对完全的，一对多的谈判模式，村集体还可以对部分蛮不讲理的不合作者进行劝服和规制。要让村集体在水利中起到整合村社理性的作用，就需对村集体有所激励，增加村级组织运行的转移支付，并为村集体的公共服务能力留下合理的制度空间。

五、结语

以农哺工阶段，国家制度设计的着眼点在于如何低成本地向千家万户小农提取资源；在以工哺农阶段，国家制度设计的着眼点在于如何让输入村庄中的巨大资源发挥应有的效益。农民和农业，在中国的特殊国情背景下，从来不只是经济效益问题，而是一个政治稳定问题。中国城市化由于城市吸纳能力有限而注定是一个漫长的过程，每个时期的常态都是一小部分农民在城市站稳脚跟而多数被迫回村，何况一旦遭遇如2008年金融危机这样的突发事件更是会引起大规模的农民返乡，农村便成为城市劳动力的“蓄水池”，农地成为外出打工者的基本社会保障，因此只有坚持城市化和农村建设“两条腿”走路，让农民工“出得去、回得来”，方为稳妥之计。粮食安全则更是牵扯到一个国家独立和自主的战略问题。从有限度城市化和粮食安全这两个整体视角，才能看出新农村建设的真正意义，才能看出农田水利建设的真正意义。水利资源下乡，若能实现水利的战略性、公益性、基础性，以助推粮食生产和农村稳定，则为成功的资源输入。

［1］黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展［M］.北京：中华书局，2000：36.

［2］罗兴佐.治水：国家介入与农民合作［M］.武汉：湖北人民出版社，2006：122.

［3］耿 羽.灰黑势力与乡村治理内卷化［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2011（2）：71-77.

［4］郭 亮.从村社本位到个人本位：农地制度的实践演变——湖北罗村为例［J］.中共福建省委党校学报，2009（5）：19-25.

［5］桂 华.农田水利设施产权改革之困与双层经营体制合理性——以宜都“小农水“改革为例［J］.战略与管理，2011（2）：16-23.