江西省农村义务教育经费管理的实证研究——基于公共选择的视角

刘冬兰

一、江西省农村义务教育经费来源及其使用情况

2011年全国财政新增经费145.4亿元，其中中央财政负担89.8亿元。同时将中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准每人每天提高1元，年生均补助标准达到小学750元、初中1000元。

为确保义务教育经费到位，从2007年开始，江西省加大经费投入，把义务教育经费保障纳入“民生工程”，2007至2010年，安排城乡义务教育经费保障机制改革预算资金117亿元。2011年江西开征了地方教育附加，今后每年将增加8至10亿元的教育经费，专项用于均衡发展城乡义务教育，提高了义务教育经费保障水平。从2008年起，省政府设立艰苦边远地区农村中小学教师特殊津贴，每年专项安排1亿元资金，对山区、库区、湖区等条件艰苦的边远地区教师发放特殊津贴。全省农村初中有1992所，另有初中部的完中235所，共计2227所，教学仪器设备投入按每所（含音体美卫）73.5万元测算，需要经费约16.3亿元。全省农村小学有2500所，教学仪器设备投入按每所（含音体美卫）49.6万元测算，需要教学仪器设备经费约12.4亿元。共需要经费约28.7亿元。省承担部分由省、设区市、县三级解决，其中省级每年安排4000万元，设区市每年安排3000万元，县级每年安排1亿元左右。

二、江西省农村义务教育经费管理中存在的问题

1.农村义务教育经费的投入存在地区差异

江西省从地理位置上可分为东西中三个区域，三个区域的经济发展水平存在明显差异。江西省对农村义务教育事业实施的是“以县为主”的教育管理体制，即各个市、县、区作为农村义务教育经费的主要投入责任主体。作为经济最为薄弱的赣西地区，政府经济财力有限，因而对农村义务教育经费的投入明显力不从心，使得赣西地区农村义务教育经费严重不足，阻碍农村义务教育事业的健康发展，甚至赣西地区许多县、市的学校负债严重，学校建设和发展经费严重短缺，拖欠教师工资现象严重。省级政府虽然也加大了对各地区农村义务教育经费的投入力度，但各地区的农村义务教育经费的投入水平仍不相同。

2.农村义务教育经费的预算、决算编制体制不健全

现阶段农村义务教育经费主要来源于政府，部分教育行政部门及学校在经费的使用上不注重提高经费的使用效益，对经费的使用缺乏预算、决算管理意识。现有的预算、决算编制体制内容不全面，编制方法不科学，而且对义务教育经费的收支缺乏统一规划和控制。有的学校的经费预算编制不及时，使得学校在实际支出预算执行时带有盲目性。有的学校未经上级财政部门批准而擅自扩大预算经费的支出范围，随意增加、调整预算项目，改变专项经费的用途，使得预算执行存在严重的随意性，失去了预算执行本该有的权威性、严肃性。部分部门不仅在经费编制预算、决算时不够准确，在预算执行时也缺乏约束力，导致财政部门实际收支不符。

3.农村义务教育经费管理体系不完善

“以县为主”的农村义务教育管理体制，将义务教育的主要责任主体由原先的乡镇政府转移到县级政府。由于县级政府对教育经费的使用缺乏一套科学合理有效的预算编制体制及执行、监督机制，因而，挤占、滞留、挪用义务教育经费现象普遍存在。2010年江西省财政厅审计结果表明，部分县（市、区）的财政局违规占用教育费附加专项资金用于离退休教师工资补差等费用；教育局挤占、挪用教育经费以及用于弥补局机关公用经费不足。

三、公共选择视角下对农村义务教育经费情况的分析

1.农村义务教育经费提供主体的分析

政府作为一个理性经济人，追求利益的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化，所以公共产品管理中各主体的最终目的不是公共利益，也不是最大效率，而是个人效用的最大化。将农村义务教育的提供者—政府看作是由单个“经济人”组成的集体行动机构，实际上是利用“经济人”范式对政府和公共部门的行为方式进行描述，为探讨政府和官员的教育投资决策行为提供了新的理论视角。在义务教育这个系统里，学校、地方政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。这是各个利益集团（中央政府、地方政府以及农民）之间的政策博弈。农村义务教育属于准全国性的公共产品，其普及性和基础性特点所带来的人口素质的提高对社会经济发展和文明进步的促进作用为全国所分享。

2.农村义务教育经费管理方式的分析

公共部门在“经济人”特征主导下，政府官员会根据自身效用的最大化作出相应行为。这种特性在传统行政理念倡导的对过程严密控制的管理模式下，就会产生两难境地:管制约束硬化时会导致推诿拖拉、无所作为的现象出现，导致经费的使用效率不高，浪费严重；而管制约束软化时则会出现寻租、腐败的现象。对于农村义务教育经费管理的规定体现了中央希望通过严格地监督和尽量可控、封闭的运行程序来实现农村义务教育经费效用最大化的思路，但这些监管措施却一直没能很好解决存在的问题。一方面，基层的分配者和使用者缺乏追求绩效的内在动力。当对资金的使用规制宽松时，就会出现挤占、挪用、截留经费的问题；当对其进行严格规制时，就会出现使用者不重视教育成本经济核算、成本分析与管理，导致农村义务教育经费的极大浪费。另一方面，在学校层面，我国实行的是“综合定额加专项补助”的拨款方式。这就造成了学校向财政、下级财政向上级财政争投资、争补助、争发展的现象。所以，要在我国农村义务教育支出管理中实现效益的最大化，以结果为导向的责任机制和科学激励机制的设置是两条可选的路径。

3.农村义务教育经费运作方式的分析

政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务生产的垄断性，通过引入竞争机制从而提高公共产品及服务供给的质量和效率。对于农村义务教育问题，人们更多提到的是公平和政府应承担的责任。作为农村义务教育，其供给和生产同样是可以分离的，义务教育供给与生产的这种非线性关系使政府义务教育的财政支出方式可以形成多样化的选择。在这种情况下，完全可以站在政府的角度，在经费的分配、使用上，通过合理的制度设计，激励经费使用者即学校提高教学质量和办学水平，从而促进义务教育的发展。公共教育财政支出的市场运作并不意味着推卸政府教育财政投入的责任，而是强化了政府的责任。可见，市场的方式并不是公共财政支出方式的禁区，农村义务教育经费供给的公共性并不应排斥其生产的市场性、竞争性。

4.农村义务教育经费分配的分析

公共选择理论认为，在与公众有关的集体选择中，并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体“博弈”的结果。在我国教育投资总量既定情况下，各种强势集团总可以占有充裕资金，弱势集团则处于最不利的境地。农村义务教育投资短缺，某种意义上说就是各利益集团依据各自的势力和地位相互博弈的结果。对于现阶段造成政府对农村义务教育投入不足的原因，一般都认为是地方政府财力不足，财政经费短缺。如果该假设成立，我们不禁要问，政府哪来的钱向城市学校投资建设豪华校园、先进的多媒体教室甚至气派的室内体育馆？所以，这些原因仅是表象，而不是导致农村义务教育政府投入不足的本质因素，造成农村义务教育投入不足的主要原因在于政府教育投入决策的偏误。

四、完善江西省农村义务教育经费管理的思考

1.建立以结果为标准的农村义务教育经费绩效管理模式

对于农村义务教育来说，强制性、普及性、基础性是其三个本质特点，这就决定了农村义务教育比起其他阶段教育来说具有更好的可评价性，这也进而决定了对其投入资本。建立以结果为标准的农村义务教育经费绩效管理模式，首先应对教育局实行绩效指标管理，直接管理全日制学校，承担着全县农村义务教育等方面的管理职能，为此，应当按绩效预算管理要求，对其拨款及效果进行绩效评价。在保证经费的同时，应当建立对教育局相应的考核指标，包括全县的义务教育普及率、辍学生比例、教育质量的合格率、优秀率、家长满意率等。如果不完成指标，则按教育经费的一定比例给予惩罚。而教育局应当对学校采用绩效管理，健全校长负责制。在教学上，教育局与校长应形成一种委托一代理关系。其要点为:（1）校长接受教育局委托，在既定的生均拨款标准下，搞好教学管理，培养合格学生，组织教学过程，维护教育秩序，保证教学质量是校长的基本职责。（2）校长享有财务管理权，有权在职权范围内对教师进行考核，并建立激励机制。（3）建立教育绩效评价机制。教育局应按绩效预算管理要求，将绩效指标分解落实到学校，并以此作为校长业绩的主要考核标准。校长的工资待遇，应当与学校的绩效情况挂钩。

2.健全基本建设经费投入的长效机制

建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，本次调查表明江西省农村中小学校舍维修改造长效保障机制实际并未完全确立。调查显示，江西省有些地区基层政府需要负担一定比例或全部的校舍维修改造资金，资金供给的充足性和稳定性可能难以保证。此外，虽然国家建立了农村义务教育阶段中小学舍维修改造长效机制，但只重视了对校舍的小型维修和改造，而忽视了对校舍的大型维修和重建。为了健全基本建设经费投入的长效机制，一方面，中央和省级政府需要加大对中西部贫困县校舍小型维修改造资金的转移支付力度，另一方面，各级政府也需要建立对农村中小学校舍大型维修和重建资金的长效保障机制。

3.构建规范的财务管理新体系

规范财务管理行为，提高资金使用效益。农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生享受国家生活补助，按照中央、省、市县一定的比例。所需资金由各级财政分级承担。资金发放全部纳入财政直接支付范围，通过代理金融机构直接支付受助对象，进一步规范专项资金的管理，做到对教育经费无遗留欠账问题，从而保障教育经费支出。加大支出审核力度。严格规范支付程序在支出审批上，各学校严格执行县市教育局的有关规定，强化用途审核和票据审核，坚决杜绝白条支出和白条顶库。在报账审核过程中，对超过现金结算限额的款项，由教育资金管理中心审核与支出有关的票据和各种附件（合同、预算、结算、决算等）后，直接支付或委托学校通过银行支付。填制报账汇总表后报乡镇财政所审核，审核后方可办理报账业务及大额款项支付，严格用制度管人管事。不断规范账务管理，防止国有资产流失。在账务管理方面，教育资金管理中心和各乡镇财政所按照事业单位会计制度和中小学校会计制度的规定，按核算单位分别设置总账、收支明细账、固定资产明细账，按月办理报账手续，及时准确地反映各核算单位资金运行情况、预算执行情况和资金结存情况，做到核算及时、账目清晰。在财产管理方面，财政局每年对学校国有资产进行年检，及时掌握学校国有资产变动情况，为国有资产的管理打好基础。

4.加强监督检查，力求监督到位

从调查情况看，市、县在监管职责和监管方式上，一是财政部门业务科室对农村义务教育专项资金实行分账核算，落实专人管理，对资金的收、付建立台账管理制度；二是财政部门业务科室对教育部门的用款计划进行审核，无误后填写拨款通知单，按照程序经批准后及时拨付教育支付中心，最终到达项目学校；三是财政部门对拨付的教育专项资金，主管科室和分管人员不定期到教育局及项目学校对资金的拨付、使用情况进行落实，跟踪问效，做到专款专用；四是组织和配合纪检、审计等单位对地方义务教育经费预算编制、预算执行、财务收支、资产管理、生活费发放、公开制度等情况进行督促检查，对出现的问题及时纠正，规范了财务管理，促进了资金的安全高效运行；五是各县（市、区）财政部门均设立了农村义务教育经费保障机制改革中央资金专户和地方资金专户，将所有新机制改革资金全部纳入专户管理，及时办理资金拨付，保证学校正常运转，同时义务教育保障机制经费由县级教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。

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