应当机立断调整计划生育政策

纪宝成

我国现行的计划生育政策是在特定历史条件下根据现实国情制定的政策。30多年来，在我们党的正确领导下，在政府的高度重视和人民群众的积极响应下，计划生育工作取得了良好的效果，从根本上扭转了我国人口过快增长的趋势，人口增长速度不断下降，为我国社会经济发展创造了良好的人口环境。

根据国家统计局最新公布的第六次全国人口普查数据，在内地31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，14周岁以下人口占16.60%，60岁及以上人口高达13.26%。与2008年我第一次提议调整生育政策时相比，青年人口比重继续萎缩，老年人口比重不断上升，人口结构更为扭曲。我国目前的妇女总和生育率下降到1.6左右（平均每对夫妇生育1.6个孩子），已显著低于维持人口世代延续所需的更替水平（平均每对夫妇生育2.1个孩子），而且这种局面已经维持20多年。我国已步入世界上低生育率、低人口增长率的国家行列。

新的人口数据和形势表明，计划生育政策执行30多年来，已经顺利完成了其控制人口过快增长的历史使命，政策制定初期的人口困境已经得到很大的缓解，现行生育政策的一些负面效果却开始显现，将导致人口老龄化加剧、劳动力剧减、出生人口性别比失衡等严重社会问题。此外，现行计划生育政策由于存在一定的局限性，使得对富人和体制外的人较难管控，进而引发了一种新的社会不公平——生育权上的不公平。富人海外生子成为社会不公的一个重要体现，已经引发新的社会矛盾，并产生了恶劣的国际影响，严重影响到中国政府的国际形象，也在很大程度上伤害到遵纪守法的计划生育家庭的心理感情。这种新的社会不公平是当初没有想到的新情况、新问题。

随着经济社会的发展和人口形势的变化，现行计划生育政策已经引发了一系列社会问题。1980年的中央公开信中明确指出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。公开信已发表31周年，我们有理由认为，计划生育政策应当针对目前新的人口形势因时、因势进行调整，继续发挥其调控国家人口的重要作用，使其与社会经济发展相适应。

此外，现行生育政策体系结构过于复杂，对不同地域、不同民族、不同人群采取不一致的政策。诚然，政策制定的初衷是考虑到各类人群的实际困难，且在生育水平较高的情况下对部分人群更为严格的管控也确实取得了好的效果。然而，在我国目前长期低生育水平的现实情况下，继续实行这种区分不同人群的有区别的生育政策，对整体生育水平的调控并没有十分明显的效果。在此情况下，完全可以实行“城乡同策”、“同地同策”，在不造成剧烈人口波动的情况下体现社会公平，且便于管理和实际操作。

基于人口形势的变化和现行生育政策带来的诸多负面影响，目前需出台符合人口发展规律与现实国情的生育政策，即在稳定低生育水平基础上，三、五年内逐步实现“提倡生一个，允许生两个，不准生三个”，其中心是将现行生育政策调整为允许一对夫妇生育两个孩子。由于人口本身存在的惯性和政策效应的滞后性，调整政策时间的早晚对目前的人口形势不会有太大影响，但会经过数年的传导使我国未来人口形势产生巨大的差别。因此，生育政策调整已经十分紧迫，刻不容缓。

当然，为防止人口出现大的波动，应逐步调整完善生育政策，要考虑政策的稳定性和连续性，处理好政策衔接和过渡问题，具体如下：

1.由于目前政策已经允许双方都是独生子女的夫妇生育两个孩子，生育政策调整路径可以从“双独（夫妻双方均是独生子女的，可以生育两个孩子）”走向“单独（夫妻双方有一方是独生子女的，可以生育两个孩子）”再走向“全面二孩（所有夫妇均可生育两个孩子）”。

2.上述新的政策执行后，各地要严格控制三胎，务必确保人口不出现大的波动。少数民族地区可根据实际情况制定生育政策，不受此限制。政策调整后，计划生育工作者的任务依然十分艰巨，要通过各种方式严格控制政策外生育，杜绝超生现象。

3.调整后的生育政策应“城乡同策”，充分体现城乡统筹规划和社会公平。

4.调整后的生育政策应当实现“同地同策”，即同一地区不分民族、不分人群（市民、农民、牧民、渔民等），都实行统一的生育政策，既便于管理，也能充分体现社会公平。

5.政策调整过程中为使生育政策平稳过渡、衔接，各省可分不同批次在不同年份对政策进行调整，但各省间的时间间隔不宜过长，以在3-5年内全面完成调整为宜。在此期间，各省应严格按照所处批次在规定的时间内调整政策，避免出现争抢、拥挤现象。

6.在“单独”政策全面实施后，马上开始全面放开“二孩”的政策调整。

古人云：“变化因时，去就有序。”此之谓也。综上，在平稳过渡原则下启动上述生育政策调整方案，是迫切的，也是可行的。它依然是在践行计划生育这一基本国策。只不过是适当调整了实现方式。这种调整既可及早避免现行计划生育政策的负面影响，继续发挥计划生育政策对我国人口调控的重要作用，又可以避免人口数量和结构的剧烈变化，有利于我国人口均衡发展。▲(作者是全国人大代表、中国人民大学原校长)