中央苏区财政监督经验研究

■唐立新

由赣南、闽西为主构成的中央苏区是共产党统一开展土地革命和武装斗争而逐步发展建成的根据地，是全国苏维埃运动的中心区域。

一、中央苏区财政的发展历程

从我党在中央苏区局部执政时期的财政收入和财政支出的构成、方式及其变化来分析，中央苏区财政可划分成建立、统一财政前和统一财政后三个阶段：

（一）建立阶段 （1929年1月至1929年6月）

中央苏区财政的建立是承接了井冈山时期的财政模式，其主要特征：首先是在总结打茶陵的经验基础上，以“打土豪筹款子”等向剥削者夺取为主要财政收入来源。其次是土地革命促进生产发展，开始按粮食和茶油等农产品的百分比征收土地税。三是建立军需工业。四是在支出方面，军队内部实行经济民主和供给制。红军刚到赣南之初，中央苏区财政的建立初期基本上依此进行，只是在财政方面提出“累进税法，最为适用；苛捐杂税，扫除干净”的政策，而当时根据地正在开辟，土地有待分配，工商业尚待恢复，未征收有关税目。坚持了以前方供给后方，解决财政问题的方针。

（二）统一财政前阶段（1929年7月至1931年11月）

随着土地革命的深入和中央苏区的巩固，财政工作由边作战边筹款为主，逐渐转入多元化，如1930年3月25日，闽西第一次工农兵会议通过的 《财政问题决议》要求“（甲）一切税收以县为单位，由县政府统一征收，各区乡政府机关经费，概由县政府发给，肃清以前滥行收支的流弊。（乙）各县政府机关经费，应按照规定等级制定预算，由县政府汇集提出县代表大会通过。”此后，虽然受立三路线干扰，财政工作受到影响，但总体说来，财政机关一方坚持以向剥削阶级筹款为主，辅之以开征税收，紧急战时筹钱、筹粮、筹布等多渠道筹措收入。另一方面，采取切实有效的节约等措施，如1931年11月17日江西省苏维埃政府发布紧急通令秘字第一号 《迅速集中经济节约费用应对阶级决战》中规定了“（一）迅速集中现金六十万元……（二）采取绝对统一办法，各级政府必须将所存的现款数目立即报告……除留一个月办公费外，不准扣留分文经济。（三）节约杂费并尽量减少办公费”等，为粉碎敌人一、二、三次“围剿”提供了物质保障。

（三）统一财政后阶段（1931年12月至1935年2月）

三次反“围剿”战争胜利后，赣南闽西连成为一片，形成了面积五万平方公里，人口超250万的广大区域，在此基础上，在1931年11月7日成立了中央工农民主政府。1932年，财政部通过采取自上而下建立财政系统、统一税收、统一收支、建立统一的会计制度、预决算制度和国库制度等手段，完成了统一财政工作。此后，中央苏区财政在毛泽东、邓子恢等同志的领导下，呈现出财政收入渠道多样化，稳定的税收收入占的比例逐步提高，收入总量迅速增大；而财政支出总量增大，支出渠道除刚性强的军队和政府工作人员支出外，还有一定规模的用于公益发展的弹性支出。

二、中央苏区各阶段财政监督的策略

（一）建立阶段的财政监督的策略

财政监督是指财政机关凭借国家政治权力对涉及政府财政预算的单位和国有企业的有关事项依法进行的监督检查活动。当时我党是局部执政，且区域不太稳定，所处地区经济较落后，中央苏区建立阶段由于财政规模小，收入主要渠道是“打土豪筹款子”，支出主要是刚性强的军队和政府工作人员支出。这种财政模式下，财政监督的主要注重以下环节：一是打土豪筹款子为主的收入环节的登记造册、上报及处罚等相关制度。要做好分浮财的工作，即打土豪所得不能全由部队拿走，还要将浮财分给群众，使得群众得到利益，调动农民进行土地革命的积极性。依赖毅的《毛主席教我们发动群众》记载分浮财的工作要求按群众人口数多少，严密组织，公开公平进行，并由有关机构或人员复核。二是在支出环节首先最为重要的是实施了供给制。毛泽东在《井冈山的斗争》有形象的描述：“从军长到伙夫，除粮食外一律吃五分钱的伙食。发零用钱，两角即一律两角，四角即一律四角”，“士兵管理伙食，仍能从每日五分钱的油盐柴菜钱中节余一点……”。这种供给制，是当时财政监督的良好基础。其次，是严格财经纪律，厉行节约。早在井冈山时期，毛泽东同志就亲自制定了“三大纪律”中就明确规定“打土豪要归公”，并在实际操作中还建立了登记造册、上报及处罚等配套制度。节约方面，毛泽东按规定晚上可点三根灯芯而只点一根灯芯，这类事情在当时不胜枚举。值得一提的是政府的法令等还介绍节约的措施，如江西省苏维埃政府发布紧急通令秘字第一号《迅速集中经济节约费用应对阶级决战》中提出：写标语不用纸，睡觉熄灯，信纸信套不用漂亮，使现金不外流；只发伙食费不发零用钱等等。

（二）统一财政前阶段财政监督的策略

进入这个阶段，中央苏区随着经济的发展和反“围剿”的需要，财政规模不断扩大，财政收入渠道及其结构发生了变化，收入环节的监督除了上述的“打土豪筹款子”的登记造册、上报及处罚等制度和分浮财的工作外，一是增加了税收方面的日常监督，这个阶段尽管没有完善的监督机制，但在具体操作方面本阶段中后期就已初步形成了以行政监督为主、辅之以群众监督的内部监督，对外监督的方法也日益成熟和多样化。二是财政收支监督的技术及手段有所完善。如“打土豪筹款子”以外的财政收入上报的程序更完善，登记名称更细、更完整；有的地方财政支岀建立了预决算制度，有的地方各项财政支岀的会计科目也更合理。三是整体监督不到位。1932年9月13日《财政人民委员部训令(财字第六号)——目前各级财政部的中心工作》指出:“过去各级政府一般忽视财政工作，收支没有预算，税收制度没有建立，各处乱打土豪，贪污浪费，会计糊涂”。

（三）统一财政后监督的策略

我党在中央苏区执政成立中央政府前，各级政府财政自收自支，造成了不少问题，1930年11月20日《江西省苏维埃通告——筹集资金，准备给养节省经费争取阶级决战最后胜利》记载了江西苏区“各级政府对于财政总无整个计划与节约，以致时常发生经济恐慌，滥行开支的现象”。1932年12月11日《红色中华》第43期刊登的《福建省苏区报告》指出:“过去福建财政，非常混乱，都是各自为政，各县、乡财政收入与支出没有统一的支配与统计”。1931年《中共苏区中央局》通告第十号，要求“财政须绝对统一”。在毛泽东、邓子恢等同志的领导下，1932年，财政部通过采取自上而下建立财政系统、统一税收、统一收支、建立统一的会计制度、预决算制度和国库制度等手段，完成了统一财政工作。统一财政后，中央苏区政府出台了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》（以下简称财政条例）等系列政令、训令，财政收入渠道增多，规模扩大，支出也量大面广，财政监督方法与手段必须改变，本阶段财政监督更加完善：

首先是建立了系列的规章制度。第一是建立预决算制度。财政条例规定，“凡中央财政部各直接下一级财政机关（各省政府财政部、中央革命军事委员会之总经理部）应于每月二十五日以前，造报其下月预算，送交中央财政部审查批准，其各级财政机关应于每月二十五日以前造报其下月预算送交上一级财政机关以便审查，综合造报。”财政预决算制度得以完善。

第二是统一税收。1931年11月28日，中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次会议审议通过《关于颁布暂行税则的决议》。同年，毛泽东主席等签发了《暂行税则》。该税则共5章22条，规定了税的种类，并确定了各税种的税率和征收办法，从而第一次统一了中央苏区所辖范围的税收种类和政策。中央财政部还发布了系列训令，统一了税收的具体实施办法。

第三是建立了统一的会计制度。中央财政人民委员部发布第12号训令《统一会计制度》，其主要措施有：“把收钱的、管钱的、领钱的、支配的四个机关分开，不再混在一起”；“各级收入与开支都分别划分，各成系统”；“确定会计科目，把各项收入及开支节目规定一定名称，与一定范围，使收付款有条有理，一目了然，而且得以彼此相较，相互对照”；“规定预决算规则，实行预决算制度，无预决算制度者不给钱，自中央到乡政府，必须按照规定时日严格执行，使会计按月结算”；“统一簿记单据”；“要规定交代章程，以防止交卸接管中间的舞弊与损失”。

第四是建立了审计制度。从1931年11月按 《地方苏维埃政府的暂行组织条例》规定，开始建立财政审查制度。到1932年8月，人民委员会第22次会议通过的《财政部暂行组织纲要》，在财政人民委员部之下暂设审计处，实行财审合一。再到1933年9月15日，人民委员会第49次会议决定，成立审计委员会，实行独立审计制。苏维埃共和国政府还决定在中央和地方各级政府及红军内部设立审计委员会和稽查员，审计委员会的稽查员归各级政府直接领导，不受财政部门的制约，有权监督检查各项收支的执行情况。方式是国库或分库按照支票票面金额付款后，每月终将支票汇交中央政府由稽查员同各机关月终决算表对照核销。审计制度的建立及完善，大大加强了财政监督，在1933年12月至1934年4月间中央苏区查处的许多贪污浪费腐败案件，都是中央审计委员会通过审计有关账目发现和揭露出来的。

第五是建立国库制度。国库掌管国家一切款项的收入，保管与支出事宜。1932年12月中央人民委员会通过的《国库暂行条例》规定：“国家税收及一切收入之款，概须交纳国库支分金库，无论任何收款机关不得埋藏不缴，违者以贪污舞弊论罪”国库只凭国库管理局所发支票（发款通知书）付款，无支票者不得支付。条例还规定：国库统由中央财政部国库管理局负责管理，其金库由国家银行代理。总金库设在总行，分金库设在分行，支金库设于支行。未设立分支行的省县，由总库指定专人组织国库分支库，附设省县财政部内，但不受省县财政部的支配。国库金库可以随意盘查，由中央财政部和工农检查部可协同派人执行。

其次是加强组织领导，规定各级财政系统及领导关系。1931年12月29日《人民委员会训令（统一财政、编制预决算制度）财字第2号》规定了组织体系及领导关系和各级职责：

“根据以上的财政系统表，以后各级财政机关，应由上而下的去指挥和监督各该下级机关的财政，各该下级财政机关自接到该上级财政机关之命令和办法后应迅速的执行。同时，各该下级机关一方面应经常检阅自己所执行的工作程度如何，另一方面应由下而上的按月向上级作报告，尤其是有些关于财政上的新财源，更应随时报告于上级财政机关，以便增加其新收入。各该财政机关，一方面是有一个国家财政上的总系统，另一方面同样地要受各该政府之行政负责人员和军事机关负责人员的命令和指挥，对于每月之预算和决算以及向该上级机关之负责人员之批准和署名盖章方为有效。”

根据上述训令，各级及红军总政治部也颁布了相关训令以贯彻执行，如江西省扩大的第二次全体执委会关于财政问题决议案规定了省、县、区财政部的人员设置及相关岗位职责。

最后是严格财经纪律。中国共产党建党早期没有全面执政，法律体系很不完善，因此纪律成为调整红军内部及执政区域内的各级政府及其工作人员关系的工具。早在井冈山时期，毛泽东同志亲自制定的“三大纪律六项注意”中明确规定:“打土豪要归公”，并有可行的操作程序，不仅红军官兵要这样做，地方各级政府工作人员及赤卫队、暴动队也是这样执行的。在中央苏区，毛泽东同志号召开展反对贪污和浪费的斗争，指示人民委员会建立审计委员会，并依据 “一苏大”颁布的财政条例，规定了严格的财政纪律。

1932年7月7日《红色中华》发布的《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令 （第十四号）——关于战争动员与后方工作》中指出：“对苏维埃中贪污腐化分子，各级政府一经查出，必须给予严厉的纪律上的制裁，谁要隐瞒，庇护和放松对这种分子的检查与揭发，谁也要同样受到革命的斥责”各省及各县也有相关规定，如1932年7月《中共万载中心县委第二次常委扩大会——接受省委参战计划的实际办法》中规定：“各级党部及一切机关的财政，绝对按月要有预算决算，否则以经济手续或贪污嫌疑论罪”。

总之，中央苏区统一财政后，以建立一系列的规章制度为基础，加强组织领导，规定各级财政系统及领导关系为前提，以严格财经纪律为保障建立了多维的财政监督体系。这种财政监督体系不仅狠狠地打击了贪污和浪费的现象，也从经济上保证了中央苏区革命战争及各级政府运作的需要。

三、中央苏区财政监督的基本经验

日前，习近平在《在纪念中央革命根据地创建暨中华苏维埃共和国成立80周年座谈会上的讲话》强调指出：中央苏区中华苏维埃共和国的建立，“已经成为我们党的历史和近代中国革命斗争历史非常重要的一页，是一部丰富生动的教科书，广大干部和党员应该不断从中得到教益，受到启迪，获得力量。”财政监督是确保财政正常运行，切实提高财政资金使用效果，提升其为国家政权服务能力的重要途径。研究中央苏区时期的财政监督，至少可以总结出以下基本经验，为完善我国现代财政监督提供有益的参考：

第一，财政监督的方法、手段应随当时财政收支规模、结构等条件变化而变化。中央苏区建立阶段，红军及其政府的财政收入主要依靠向剥削者夺取的方法取得，规模较少，而财政支出不仅规模较小，支出渠道主要采用供给制以用于战争和红军及其所控制的政府人员的基本生活费，可弹性调度的财政资金少，因而财政监督的方法比较简单，手段比较单一。随着中央苏区的经济发展和统一财政，一方面不仅收入渠道增多，税收的大幅度增长使财政收入更加稳定，而且规模也扩大了很多。另一方面，随着财政支出规模不断增大，支出渠道也不断增多，可自由调度的财政资金也多。这个阶段，中央苏区财政监督的方法更完善，手段更加多样。2011年，我国财政收支均超过10万亿元，财政收入监督主要是税收征管的监督，而财政支出则因其公共性，点多面广，“死角”很多，监督难度加大，因而新形势下财政监督方法、手段的完善是财政监督面临重大课题。

第二，完善的相关制度是做好财政监督工作的基础。中央苏区自建立至1931年11月统一财政前，由于条块分割，交通不便，各自为政，各项制度难以统一完善，随着中央苏区的成片连通和中央政府的成立，统一完善会计、国库、预（决）算制度不仅有可能性，而且也有必要性。而面对现行巨额的财政收支规模，繁杂的支出渠道及财政支出的公共性，没有完善配套的制度，要做好财政监督是难以想象的，“开着宝马领低保”就是一个例证，与其中相关制度的缺失不无关系。

第三，完善财政及其监督机构、配备具有胜任能力的专业人员是搞好财政监督的必要前提。中央苏区自建立至1931年11月统一财政前，虽然有供给制及诸如士兵委员会进行的相关监督，但没有建立专职的监督机构和配备具有胜任能力的专业人员。统一财政后，不仅建立了国库等制度，还建立和完善了专门的审计制度，配备了相应的专业人员。目前，我党是在幅员辽阔、人口众多、发展不平衡的国家全面执政，由于各地政府的执行力不同，建立“统一领导、分级管理”的监督机制非常必要，配备的专业人员不仅应当具有专业胜任能力，还应恪守相关的职业道德，以防原则被“购买”，致使财政监督机制低效乃至失效。

第四，严格执行财经纪律是做好财政监督的关键。自中央苏区建立以来，毛泽东等同志在法律体制不够健全的情况下，不仅制定了通俗易懂、简洁明了但行之有效的各项纪律包括财经纪律，而且执行严格，取得了很好的效果，如1934年4月5日《红色中华》刊登的《中央审计委员会稽核瑞金经济开支的总结》记载：瑞金“检举贪污浪费，追缴贪污款子达六千多元……”。我党全面执政几十年，财经纪律已相当完善，但执行中出现了不少财政资金失效乃至无效，诸如九江长江段的“豆腐渣工程”乃至荆州长江段的 “纸上工程”事件可见一斑，产生的原因与有关财政监管环节不到位不无关系。

最后，相关专业技术的进步是必不可少的。中央苏区建立初期，财政监督的使用的专业技术如检查账务，至1931年11月统一财政前，专业技术的方法逐渐成熟，检举、询问的方法开始应用，统一财政后随着审计制度建立及完善，财政监督方法逐渐成熟，检举、询问广泛应用，而且应用重新计算、观察等方法。如今，计算机的普遍使用及银行结算的多样化，财政支出渠道及形式的多元化，财政监督的专业技术应与之相适应而提升效果。★