生态水电良性循环推动模式在新农村建设中的实践

张仁贡，李志武

（1.浙江同济科技职业学院，杭州 311231；2.水利部农村电气化研究所，杭州 310012）

1 引言

2012年中央1号文件明确提出要大力发展农业，旨在推动农村建设，把建设农村水电作为新农村和“三农”建设的重要组成部分［1］通过开发农村水能资源形成的水电站及其配套电网，以5万kW及以下的小水电为主体，为农村经济社会发展服务。

中国大陆地区农村水电资源点多面广，遍及30个省（自治区、直辖市）1715个县（市），单站装机容量5万kW及以下的农村水电技术可开发量为1.28亿kW，年发电量为5350亿kW·h。其中，西部地区（包括西南部和西北部）农村水电可开发量为7952.9万kW，占全国62.1%；西南部广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏等6省（自治区、直辖市）是中国农村水电资源最丰富的地区，拥有6193.4万kW，占全国的48.4%；西北部的内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆6省（自治区）农村水电资源相对集中，拥有1759.5万kW，占全国的13.7%；东北地区小水电资源主要集中在吉林、黑龙江两省山区，拥有550万kW，占全国的4.3%；中部地区农村水电资源主要集中在湖南、湖北、江西等省，拥有2078.4万kW，占全国的16.3%；东部地区农村水电资源主要集中在浙江、福建、广东等省，拥有2216.9万kW，占全国的17.3%［2］。

农村水电在新农村和“三农”建设中发挥了重要作用，但是农村水电尤其是引水式农村水电对生态也产生了负面影响，主要包括：①虽然提出了生态用水的经济补偿制度[3]，但制度的实施和推广依然很有难度。②虽然规定了新建水电站的“最小下泄流量”，但已建成的水电站造成局部脱水的生态问题依然难以解决。③虽然农村水电建设中采取了保护生态环境的工程措施，但是由于非工程措施（制度）缺乏或管理成本较高，影响了工程措施功能的发挥。④未建立生态水电指标体系，未建立动态的评价标准、评价模型等，使政策措施缺乏技术支撑。⑤没有把农村生态水电建设和农村公共保障体系建设等相结合，使政府、行业、企业或投资者、农村和农民等利益主体之间的矛盾协调困难。⑥很多地方农村水电建设为新农村发展服务仅停留在口号上，农村水电只为少数人获利，而未惠及广大乡镇、农村和农民。⑦农村水电建设缺少顶层设计，仅为开发而开发，虽然短时间内促进了农村经济的发展，但未形成长效的、良性的、循环的经济发展模式。为了解决这些问题，近几年提出了建设“农村生态水电”的概念，旨在减少或消除农村水电建设的负面性，充分发挥其正面作用。“农村生态水电”概念的提出得到政府、行业以及国内外很多专家学者的支持，围绕建设农村生态水电的主题，提出了 “最小下泄流量”、“生态补偿机制”、“环境友好型社会”等概念，并在制度上开展了很多有益的探索和研究［3］。

2 理论设计

从经济学角度，采用经济机制设计理论设计一种生态水电良性循环推动模式，并以浙江省为例进行论述。本文以浙江省为例开展机制体系设计和实践研究。

3 总体构架

农村生态水电良性循环推动模式是一个机制体系，它包含内部机制和外部机制，内部机制分解为基础机制和核心机制。依据经济机制设计理论，以行业管理机制为基础，以产权制度改革运作为核心机制，而外部机制包括外部补偿机制即“三大补偿机制”、外部激励机制和技术创新机制等。总体框架如图1所示。

图1 农村生态水电良性循环推动模式体系总体构架

从图1可知，农村生态水电良性循环推动模式的基础性目标是消除农村水电企业生产的不安全因素，提高农村水电企业的生产效益，以发挥其最大的公益性效益和经济效益。结合浙江省的实际和农村生态水电建设的运作实践，采用经济设计理论设计行业管理机制子体系。它的构架以机构、职能和能力建设为基础，以安全生产管理机制为核心，以项目建设管理机制为监督，以行业协会管理机制为协调机制，形成一个相互联系、相互作用的有机整体。农村水电站产权制度改革机制以界定评估机制为基础、多元化改革机制和经营管理机制为核心，资产监管机制为外部激励。

评估界定机制包括资产评估机制和产权界定机制，是实施其他机制的基础性机制。多元化改革和经营管理是内部机制，多元化改革主要目标是对农村水电站的产权进行演进和创新，把单一化的产权模式推进到混合产权模式，实施股份制。经营管理机制主要包括承包责任制、股份经营制和授权经营制。资产监管机制是外部机制，包括实物性产权管理和资产性产权管理。外部激励机制包括电力体制改革机制、电价形成机制、绿色可再生能源配额制、税收政策、信贷体系以及其他机制。

4 核心机制实践

4.1 行业管理机制

2008年9月21日水利部在 《水利部机关各司局主要职责内设处室和人员编制规定》明确了水电局承担指导农村水能资源开发工作。水利部农村水电及电气化发展局纳入公务员制度管理；新增了水能资源管理职能，充实了农村水电建设管理职能。我省水电管理中心的职责与水利部农村水电及电气化发展局的设置相对应。是浙江省水利厅下属全额拨款的事业单位。主要职责：负责全省水能资源开发利用管理工作和中小水电的行业管理。承担水能资源调查评价和全省农村水电发展规划和计划的编制并组织实施；负责全省水能资源开发利用管理工作和中小水电的行业管理，研究水能资源管理相关政策，拟定相关政策、法规和技术标准并监督实施；指导全省中小水电的开发建设管理，负责全省限额以下水电站项目的审查、审批（或报批）、验收管理工作；指导全省小水电工程防汛预案编制管理工作和在建电站安全度汛。负责全省水电站的安全生产管理工作，并对全省水电行业进行安全与技术培训、发证，推广我省水电对新产品、新技术的应用；组织实施农村水电及电气化县建设工作，组织编制水电农村电气化及小水电代燃料生态保护工程规划，负责建设和管理；组织实施浙江省新能源发展小水电利用世界银行贷款项目；归口管理浙江省农村水电行业协会；承办浙江省水利厅交办的其他工作。

4.2 产权改革机制实践

1998年浙江省水利厅下发了《关于加快农村水电产权制度改革的若干意见》，鼓励全省对已建水电站实施产权制度改革和经营模式的转变。缙云、景宁、松用、淳安、安吉、临安、诸暨、苍南、平阳、上虞等一批县（市）随后对农村水电站的产权改革进行尝试。上虞市舜联水电开发有限公司，从购买亏损的徐林一级、二级电站起家，通过产权制度改革，加大投入，滚动发展。缙云县水利局成立了以局长为组长的产权改革领导小组，对青井湾、好溪、城南、插花墩、长坑等电站实行一站一策，分类改革。通过拍卖、长期租赁、股份制改革等形式，使原来处于半死不活的电站摆脱了困境，走上了健康发展的道路。松阳县采取对电站经营权公开拍卖，提高了电站效益和管理水平。根据我省各地的做法，主要解决所有权与收益权、占有权与使用权、所有权与处置权严重背离的状况，归纳起来可以分为下面几种形式：①以电站产权为纽带进行资产重组，对电站实行股份制改造，使电站的资产多元化；②对规模小、效益差的国有、集体电站公开拍卖，转让全部所有权.收回国有投资，避免资产流失；③以防讯、灌溉为主要功能的水库电站实行租赁承包，实行经营权与所有权的分离，水库拥有收益权，而使用权转让给职工或其他企业，提高电站的经营效益，保证水库的正常运行；④对水利部部门下属的水电投资公司进行股份制改造［5］。

通过以上改革实践，实现资产重组，为县（市）组建水电集团公司，实行流域性或区域性开发，提高市场资源配置效率和企业的经济效益创造了条件。

为加快农村水电站的产权制度改革，2002年浙江省出台了《浙江省水电资源有偿出让管理办法》，在全国率先实行水电资源通过公开拍卖、协议转让等市场方式有偿出让，全省水电资源较为丰富的县（市）政府都出台了相应的实施细则，对国有企业的产权制度进行进一步的改革。通过拍卖、协议转让、租赁承包、股份制改革等形式使许多水电站变为独立核算、自负盈亏的企业，企业的经营状况明显改善，管理水平明显提高。通过资源的有偿使用，解决了如何公平获得资源开发权的问题，并且政府因此获得了可观的资源出让金，据统计，全省出让总金额近2亿元。从水能资源开发权出让金实际使用来看，大部分县市实行的是县、镇、村三级分成制，并且大部分资金是留在镇、村二级。如衢州江山市将资源出让金的20%～30%分配给乡镇，20%分配给村级集体。乡镇和村一般将这些资金都用于当地的水利设施建设、受影响群众经济补偿、投资入股电站等。泰顺县把珊溪水库移民基金1300余万元入股三插溪水电站，电站建成投产后每年以15%固定红利回报，使当地群众和村级集体经济可以长期从农村水电站中得到稳定收益，同时壮大了村级集体经济。安吉县报福镇深溪村，按村集体在3座电站中所占股份，年均分红收入为35万元，为未建电站前村级集体收入的17倍。景宁畲族自治县梧桐乡梧桐村全村7个村民小组、98户312人分布在11个自然村，通过电站入股，全村每年可获得红利60多万元，目前该村景色秀美、村富民康，成为社会主义新农村建设的典范。

实践证明，积极鼓励当地农民入股水电，壮大村级集体经济，既体现了水能资源国家所有的性质，又体现了农民和农村对水资源的使用权。这种良性的循环机制，在壮大农村集体经济，改善农村基础设施方面的作用十分明显，从而加快了社会主义新农村建设步伐。

经过多年的改革实践，积累了丰富的经验，并组建了几十家县级以上的水电集团公司，以资产为纽带的省级水电集团公司“钱江水利”实现了上市，这为以后进一步深化农村水电站产权制度改革打下了良好的基础。

经过10年的改革，取得了一些成绩，主要体现在：①产权制度改革使老水电站走出了困境，减少了政府的行政干预，成为独立核算、自负盈亏的企业；②通过改制使所有权和使用权分离，生产经营管理水平得到提高，调动了职工的生产积极性，电站效益得到提高；③处于亏损或隐性亏损的水电站通过拍卖或协议转让等形式收回了国有资产；④水电站受到经营绩效机制的驱使，更新改造的动力增强。

经过改革，1990年以前建设的农村股份制电站有20多座，私有电站200座。但所占比例依然很少，还需要加快改革的步伐和对改革的模式进行更深入的探索和研究[6]。

农村水电是既具有公益性又有经营性的经济实体，政府、行业要求农村水电具有更大的公益性，在宏观上带动农村经济的可持续发展。而水电企业和投资者往往注重农村水电的经营性，希望在微观上实现自身利益的最大化。政府、行业、企业和投资者等利益主体往往在农村水电建设中会出现矛盾，农村水电建设中存在的矛盾，采用保障运作机制体系，使各利益主体激励兼容。

研究农村水电建设的生态补偿机制、股份投入机制、投工投劳资本化机制的实践，使政府的公益性经济补偿、企业和投资者的生态经济补偿、农民的股份投入和投工投劳等能够转化农村水电建设的资本，并使农村和农民的水电收益转化为其长期社会保障，把农村水电建设与农村农民子女教育、农村医疗体制改革、社会保障及其他公益事业等相结合，既保证了农村水电建设的公益性，又鼓励多渠道投入农村水电开发，并通过技术手段合理开发农村水能资源，建设生态水电，同时通过调研收集和建立典型案例库，为进一步开展“农村生态水电良性循环推动模式”的实施和示范奠定基础。

4.3 三大补偿机制实践

4.3.1 资源补偿

2000年浙江省文成县珊溪水库下游百万山电站准备开发，当时有投资意向的开发单位达28家，水能资源“争夺”达到了白热化。文成县政府对百万山电站开发权公开拍卖，政府获得拍卖收入362万元，同时避免了因开发权获得机会不均而导致的一系列问题。2002年在遂昌等县试点基础上，浙江省水利厅出台了《浙江省水能资源开发使用权出让管理暂行办法》。明确了在全省推行水能资源协议转让和公开竞拍两种有偿出让方式，建立一个公开、公平、公正的资源配置市场。全省有水能资源的县（市、区）根据实际情况，制定了实施细则，并积极探索。

资源补偿所得的资源出让金主要用于下游村镇的补偿、乡村政策处理补偿、水资源勘测、水电工程项目管理、水利工程补助等［7］。

4.3.2 经济补偿

浙江省水电开发经济补偿采用了多种形式，包括：投资人根据国家现行的土地征用、移民安置标准，采用一次性支付；根据补偿对象意愿，将补偿金折换成水电项目的资本金，入股电站开发，每年分红；投资人除一次性支付补偿金外，每年支付与被征用的土地产出作物相当的现金或实物。据统计，水电项目开发对当地居民的经济补偿占工程总投资的10%。经济补偿政策保障了群众的基本经济利益。泰顺县把珊溪水库移民基金1300余万元入股水电站，电站建成投产后，每年以15%固定红利回报当地群众和村级集体经济，使当地老百姓从农村水电站中得到长期稳定收益，壮大了村级集体经济。

4.3.3 生态补偿

生态补偿制度主要通过设置生态流量来实现。2003年浙江省水利厅联合省发改委下发了 《关于加强水能资源开发管理的若干规定》，提出了生态流量的概念，建立了生态补偿制度。对水电开发引起部分河段断流的电站，在规划、可行性研究和水资源论证中进行重点论证，分析修建电站后对下游居民生活用水、生态用水可能造成的影响，确保下游居民用水和生态用水量；设置放水设施，保证坝后河段生态流量。另外，投资人按照设计，投资修建相关工程设施，对开发造成的环境影响进行生态补偿。生态补偿制度不但减轻了水电开发给当地局部生态与环境带来的不良影响，而且，改善了当地群众生产生活用水质量。电站水库还在防汛抗早中发挥了重要作用。

4.4 外部激励机制实践

4.4.1 电力体制改革

电力体制改革机制需要研究的问题包括坚持配电端改革方向，完善地方独立配电公司的机制，推行输配分开机制，打破输配一体的电网垄断体制等内容。

4.4.2 电价形成机制急需解决的问题

如何理顺电力价格机制是目前农村水电切身利益和可持续发展的关键。治理由于实行“指导价”而形成的电价管理混乱，需要在调查研究基础上，制订与上网电价联动的发、输、配、售4类电价，建立和完善新的电价机制，发挥市场配置资源的基础性作用。

4.4.3 绿色可再生能源配额制［4］

研究如何制定科学和合理的配额比例，消除可再生能源发电行业的不公平竞争，建立可再生能源的监督管理机制和相关政策和法规等内容。

4.4.4 税收政策、信贷体系以及其他机制

针对农村水电站的公益性目标制定合理的税收政策，研究合理的信贷体系支持农村水电的发展，制定相关政策和其他激励机制使农村水电为“三农”服务等内容。

4.5 技术创新机制的实践

4.5.1 管理机制

我省水利厅规定，水利科技项目按经费渠道分审批和审核2类；按重要程度分重大、重点和一般3类。2006年水利厅立项科技重点项目52个，一般项目48个；2007年重点项目36个，一般项目60个；2008年重大项目2个，重点项目30个，一般项目31个；审批类重大、重点水利科技项目，由水利厅与有关业务管理部门签订《浙江省水利科技项目责任书》。审批类一般水利科技项目和审核类水利科技项目由水利厅下达 《浙江省水利科技项目任务书》，并出台了相关的项目立项、项目实施、项目验收、登记、鉴定（评审）的程序。

4.5.2 保障机制的实践

浙江省省级专项资金每年都拿出一定的数目进行科技成果评审及奖励、科技推广与示范和科技创新项目研究，但这项经费总的数目偏低，大部分资金用于基础建设。

4.5.3 评价机制的实践

对于审批类重大、重点水利科技项目在项目责任书规定完成期限后6个月内，水利厅科技处会同规划计划处、财务审计处按有关规定负责组织项目验收；审批类一般水利科技项目由厅委托有关业务管理部门负责组织验收；审核类水利科技项目由业务管理部门或主管部门组织验收，也可申请水利厅组织验收。我厅根据省科技主管部门分配的限额，从当年度省水利科技创新奖获奖项目中择优推荐申报省科学技术奖，对获国家三大奖、省科学技术奖及省水利科技创新奖奖励的项目主要完成者，优先推荐国家、省及厅科技类优秀人才。

5 结语

采用经济机制设计理论设计了农村生态水电良性循环推动模式总体框架体系，该体系包括行业管理机制，产权改革机制，“三大补偿”机制，外部激励机制，技术创新机制等诸多方面。因此，良性循环推动模式有利于农村生态水电的建设，有利于河流的健康开发与利用。

［1］胡四一.促进水能资源的合理利用和有序开发，水能资源管理工作研讨会上的讲话［J］.中国水能及电气化，2007.

［2］许文斌.建生态水电创秀美山川［J］.中国水能及电气化，2011（4）.

［3］施林祥，陈烨兴，李健康.浙江省“十一五”农村水电站更新改造规划报告［R］.杭州：浙江省水利水电勘测设计院，2006，19-21.

［4］水利部农村水电及电气化发展局.中国小水电六十年［M］.北京：中国水利水电出版社，2009.

［5］浙江省仙居县水利局.落实三大补偿机制推动农村水电开发［J］.中国水能及电气化，2006（10）.

［6］叶舟.技术与制度－水能资源开发的机理研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2007：109-121.

［7］周双，陈烨兴，施银士.开拓创新 美化环境 努力促进农村水电和谐健康发展［J］.中国水能及电气化，2007（7）：25-26.

［8］中华人民共和国农村水能资源调查评价成果（2008年）［R］.北京：中国水利水电出版社，2010（12）.