欠发达地区城镇化路径探索——以江西为样本

■朱 虹

(本文作者系江西省人民政府副省长。)

城镇建设在我国经济社会发展中的地位越来越重要。它一头连着城市，一头连着乡村;一头连着投资，一头连着消费，不仅是经济增长的主要抓手，而且与民生息息相关，住房、城市供水、供气、污水和垃圾处理无不深深影响着居民的生活质量和幸福感。当前，正是促进经济发展方式转变、保持经济平稳较快增长的关键时期，城镇建设也面临着转型的重要任务，从哪些方面推进、如何推进新形势下的城镇建设，是需要认真研究和解决的重要问题。

一、加快保障性安居工程建设

中央高度重视保障性住房建设，作出“十二五”期间建设3600万套保障房的决策部署。如此大的建设规模，资金如何筹集、建设进度和质量如何保证、建成后是否能够真正造福于民，每一个环节都关系到住房保障制度的成败。所以说，在实践过程中，有必要结合实际，不断摸索和推进保障房建设和管理创新。

一是重点发展公租房，逐步将经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等多种住房保障方式转变为公共租赁房一种保障方式，配租过程淡化收入标准，不设户籍门槛，并允许承租户在住满一定期限后自愿申请购买承租住房的有限产权，即“三房合一、租售并举”。这不仅有利于扩大住房保障覆盖面，较好地解决大学毕业生、外来务工人员、新就业人员等“夹心层”的住房困难问题，也有利于政府积累大量优质公共资产，为循环解决新生代住房困难问题、调控房地产市场租售价格提供重要手段，对于推动工业化、城镇化，促进经济平稳较快发展有着极为重要的意义。

二是把保障性住房建设列入政府年度工作计划，设定开竣工目标和进度要求，层层签订责任书。保障房建设用地实行单列，做到应保尽保;各级财政加大资金配套力度，严格落实税收优惠政策，免收各种行政事业性收费和政府性基金，地方政府债券重点用于保障房建设;充分利用国家对保障性住房建设的信贷支持政策，进一步做优做强保障性住房融资平台，扩大市场融资;努力解决好建设用地问题。

三是坚持抓好保障房工程质量和公平分配。质量和公平是决定保障房最终造福于民的两个关键因素。应选择优秀的建设队伍，选择好的地块，深入落实好质量分户验收、设置永久性责任标志牌、远程视频监控“三个百分之百”的工程质量安全监管措施，落实质量终身责任制。继续坚持和完善保障性住房准入制度，建立健全退出机制，健全法规制度，建立管理机构，强化日常动态管理，使建成的保障房能够尽快分配到位，分配结果公正、过程透明。

二、促进城镇化率增长

城镇化是保持经济平稳较快发展重要而持久的引擎。2011年底，我国城镇化率超过50%，城市人口首次超过农村人口。但就全国而言，城镇化发展仍然不够平衡，中西部地区城镇化水平相对较低。促进城镇化率快速提升，仍然是城建工作的重要任务。

一是坚持中心城市带动战略。中心城市是区域性的经济、政治、文化中心，较之小城市有更大辐射带动能力。当前，强化城镇产业集聚和人口集聚功能，推进城镇化健康发展，必须把加快做大做强中心城市作为必然的战略选择。江西城镇化水平偏低，2011年城镇化率仅为45．7%，其中一个重要原因就是带动力和辐射力强的中心城市发育不够。应该积极鼓励和支持省会南昌发展成为全省核心增长极，鼓励和支持其他设区市发展成为全省重要增长极，加快构建以鄱阳湖生态城市群、沿沪昆线和京九线城镇密集带，以及南昌大都市区、九江都市区、赣州都市区为主体的城镇体系，构筑“龙头昂起、两翼齐飞、苏区振兴、绿色崛起”的发展格局。

二是创造有利于人口聚集的宽松政策环境。农民进入城市，不仅改变了农民的命运，更为经济发展注入了强大动力。在此过程中，应该注意解决好农民进城就业、全家而不是单个农民进城、住有所居和公共服务均等化等四个方面的问题，在政策上为农民真正转变为市民创造有利条件。在户籍制度上，应该进一步深化改革，认真落实居住证制度，逐步实行城乡统一的户口登记管理制度。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，不能因其进入城镇就非法予以剥夺。在进城待遇上，应该严格落实同城同待遇政策，使进城农民在养老、住房、医疗、就业、随迁子女就学等方面享受当地城镇居民同等待遇，促进其在城镇稳定生活。

三是突出内涵式发展理念。城镇化不只是土地的城镇化和人口户籍的城镇化，更应该是生产方式、生活质量和生活观念的城镇化。如果不顾发展实际，通过规划调整等方式，人为将农民划为城市人口，虽然会使城市版图扩大、城镇人口增加、城镇化率提高，但产业发展水平不高、公共设施配套不足、进城农民不能充分就业，必然导致交通拥堵、污染严重等城市病，导致城市管理失灵、失业率和犯罪率上升。这样的城镇化只能是“半城镇化”，甚至是“伪城镇化”，并且会弱化城市带动农村的内在功能。在推进城镇化过程中，应尽力避免这种粗放式的发展，切实坚持集约节约利用土地，大力加强产业支撑，积极创造就业机会，加快完善公共交通、教育医疗、生活污水处理等城市基础设施，不断提高城市承载能力，提高城镇化发展质量。

三、保证房地产市场的平稳健康发展

房地产业社会关注度高，对上下游产业关联度高，保持房地产市场平稳健康发展既是重要的发展问题，也是较为敏感的社会问题。所以，必须坚定地与中央保持一致，不折不扣贯彻落实房地产市场调控的各项政策措施，巩固好调控成果。同时，又要充分考虑房地产业对经济的带动作用和对民生的保障作用，精心掌握调控的节奏和力度，积极支持居民的合理购房需求，防止房价大起大落。

一是积极引进知名、大型企业参与城市建设和房地产开发。大型企业在城市建设和房地产开发方面有较为成熟的经验，往往能够通过产品开发带动周边区域的发展，对提高房地产开发质量、营造良好的人居环境作用较为明显。当前，受房地产市场成交低迷、价格下行的影响，一些知名房地产企业的发展定位、发展方向开始转变，有可能由一线城市向二三线甚至四线城市发展，这为欠发达地区引进知名房地产企业提供了较好的机会。江西应该抓住这一历史机遇，把招大引强作为促进房地产市场平稳健康发展的重要抓手，进一步加大工作力度，下决心引进一批知名的大型房地产企业。充分利用知名大企业的优势，努力提升房地产业的发展质量和水平，促进经济平稳较快增长。

二是加快开发建设中低价位、中小套型普通商品房。发展房地产市场，应该少些“锦上添花”，多些“雪中送炭”，积极研究和出台支持中低价位、中小套型商品住房建设的政策，加快对普通商品住房规划、建设和销售的审批，尽快形成住房有效供应。应认真落实住房建设用地计划。保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地在住房用地供应总量中不能低于70%，对于没有完成该住房供地计划的，应杜绝向大户型高档住房建设供地。

三是加快编制住房发展规划。住房发展规划是落实住房政策的重要载体，是指导住房建设和发展的基本依据，对于稳定和引导市场预期具有重要意义。房地产主管部门应结合当地经济社会发展的实际，科学编制住房发展规划，并做好与当地“十二五”规划、城市总体规划和土地利用总体规划等的衔接工作，促进房地产市场可持续发展，造福人民群众。

四、努力打造特色城市

当前城市建设一日千里，各种建筑层出不穷，城市面貌焕然一新，但千城一面的倾向没有得到根本改变，城市特色退化的现象仍然普遍存在。城市管理者对此应该高度重视，在加速城镇化发展和城市建设的同时，更加注重城市规划、布局、景观、建筑，以及独特的自然生态环境、历史和文化传承，彰显城市特色，提升城市品位，使每一个城市都保持持久的生命力和永恒的魅力，成为重要的旅游目的地。

一是精心把握城市的独特属性。主要是把握好“四性”。“历史性”是城市特色之根，要研究和挖掘城市的历史积淀，通过体现其演变、传承和延续，展现城市的厚重底蕴;“文化性”是城市特色之魂，要分析和梳理城市文化发展的脉络、亮点，丰富城市文化的内涵，塑造具有特色的城市精神;“地域性”是城市特色之韵，根据城市自然地理、地域禀赋，因地制宜，发挥自然条件和资源的优势规划建设城市;“时代性”是城市特色之神，要具有时代眼光，有全球化视野，既立足当前，又展望未来，建设具有时代特色的城市。

二是精心组织城市设计。城市入口、空间轴线、历史文化街区、建筑综合体、夜景照明、环境设施、建筑小品等，是体现和代表城市形象的典型要素，是营造城市特色的重要载体。精心搞好这些要素的设计，能够使城市达到各种设施功能相互配合和协调，空间形式的统一、完美，综合效益的最优化，充分展露城市的整体印象与整体美。

三是加强城市主题文化建设。每个城市都需要城市文化的“顶层设计”，明确城市的最大亮点和特色。比如巴黎是“时装之都”，威尼斯是“水上之都”，维也纳是“音乐之都”，这就是城市文化的最大特色。我们也要逐渐摸索，找到我们城市的主题文化，这样才有可能形成中国乃至世界的一流名城。

四是精心打造城市标志性建筑。标志性建筑是一个城市的名片，既能美化城市天际轮廓线，增强城市印象，突出城市特色，又能增强市民的自信心和自豪感。每个县级以上城市都应该把打造标志性建筑作为一项重要任务来抓，广求民意，精心设计，强化市场运作，落实建设资金，力争都建有契合城市特色和精神的标志性建筑。

五、加快建筑业转型发展

建筑业是国民经济的重要支柱产业，就业容量大，产业链长，在其发展过程中形成的各类建设项目，为经济发展提供了坚实基础，且成为传承历史文明、体现当代优秀文化的重要载体。未来一个时期，全国建筑业将继续保持稳定的高速增长态势，建筑市场将进一步扩大，国际工程承包市场也有着巨大的空间。江西建筑业总收入已破两千亿，成为全省第三大产业，但与建筑业发达省份比，建筑业总量相对较小、结构不尽合理。当前的主要任务是深化改革，加大扶持力度，促进建筑产业加快转型，不断发展壮大。

一是抓好结构调整，促进建筑业由单一施工向总承包、专业承包和劳务分包协调发展转变。鼓励建筑业企业强强联合，通过参股、控股等形式进行跨地区、跨行业、跨所有制重组，组建大型土木工程联合体或项目管理公司。鼓励专业承包企业向技术含量较高的专业承包方向发展，向填补市场空白、符合国家产业发展方向的领域发展。鼓励大中型骨干企业实现管理层和作业层分离，将分离后的作业层改制组建为劳务公司，支持小型施工总承包和专业承包企业整体转型为劳务企业。加快形成以总承包企业为龙头、专业承包企业为主体、劳务分包企业为依托的良性产业结构链。

二是抓好要素提升，促进建筑业由低质增长向扩量提质转变。一方面，建筑业做大规模是基础，尤其是建筑业发展有历史传统的地区，应该十分珍惜自身业已存在的发展优势，认真研究发展对策，鼓励和支持建筑业扬优成势，加快发展，尽快打造成为建筑业强市、强县;另一方面，科技、装备、质量等是现代建筑业发展的关键要素，应该积极推动建筑业技术创新，加大装备投入，注重发展绿色建筑、生态建筑，加强工程建设全过程节能减排。

三是加快“走出去”，促进建筑业由省内一个市场向省内、省外、国外三个市场转变。充分发挥政府驻外办事机构的联络和服务功能，加强外引内联，积极搭建平台，采取多种方式推介本省建筑企业。坚持联强做大，鼓励企业探索利用股份合作、项目合作等方式参与国际工程承包。大力发展国际工程承包中介组织，为企业开拓国际市场提供优质服务。

四是抓好科学管理，促进建筑业由粗放型管理向精益型管理转变。建筑业企业按照现代企业运营要求，大力推进管理理念、管理模式和管理制度创新，完善公司治理结构。按照“精、准、细、严”的要求，大力推进工程项目管理优化升级，提高管理效能，降低生产成本。不断扩大信息化技术在建筑业项目管理、设计、建造、工程咨询服务等方面的应用范围，促进建筑行业管理的技术进步。

六、积极推进小城镇建设

小城镇是城市之尾、农村之首，数量多、分布广。加强小城镇建设是推进城镇化、统筹城乡发展的题中应有之义。所以必须在坚持做大做强中心城市的同时，进一步重视小城镇的建设与发展。

一是抓好小城镇的规划管理。抓紧制定和完善城乡一体的镇域规划，融合土地利用总体规划、村镇建设规划、农村新型社区规划、基础设施和公共服务规划等，形成从镇到村较为完备、协调一致和多规合一的镇域乡村规划体系。在城镇空间布局上力争做到三个集中，即工业企业在空间上相对集中、居民生活向住宅小区集中、商贸经营向商业街区和集市集中。小城镇应该明确专门机构加强镇域规划的实施和管理，遏制小城镇建设的无序化现象。

二是强化小城镇产业支撑。加强小城镇与城市地区的产业联动，主动承接城市项目、资金和技术的扩散，努力吸引周边农村劳动力集聚。小城镇要立足自身的区位优势、资源优势、产品优势，分析市场需求和市场前景，找准切入点，抓住特色产品和产业进行重点培育，重点招商，提升特色产业发展质量和集聚能力，促其做大做强，加快形成“一镇一品”的产业发展格局。

三是完善城镇功能。始终把城镇功能性设施完善放在优先位置，加快建设和改造提升小城镇交通运输、供排水、电力通讯、污水和垃圾处理等基础设施，以及学校、医院、文化娱乐、农贸市场等服务设施。财政应该加大支持力度，每年都安排一定资金用于小城镇建设。小城镇应充分利用建设用地计划指标，做好土地文章，实现以地聚财、滚动发展，最大限度为小城镇建设筹措资金。

七、推进城镇生活污水和垃圾处理

城镇生活污水和垃圾处理工作利在当代，功在千秋，是社会文明程度的重要标志，对于节能减排、改善城镇人居环境、促进城镇可持续发展有着重大意义。国务院十分重视这两项工作，2011年专门下发了加强城市生活垃圾处理工作的意见，全国相当一部分省实现了生活污水处理厂县县全覆盖。江西通过统一规划、统一融资、统一建设、统一出让，2009年底，全省建成并投入使用了85座县(市)污水处理厂。2011年共处理生活污水2．2亿立方米，污水处理厂出水水质全部达标排放，全年可削减COD1．3万吨。

进一步抓好城镇生活污水和垃圾处理工作，一是加强处理设施建设并保证稳定运行。政府有关部门应认真履行职责，抓好污水处理厂运营管理政策落实，指导污水处理厂按规范运营，加强对污水处理厂运行情况的日常监管和引导，加强管网运营的维护管理，保证污水达标排放。加快城镇生活垃圾处理设施建设，力争实现“一县一场”。生活垃圾处理设施运营单位应严格执行各项工程技术规范和操作规程，提高设施运行水平。二是加快排水管网建设。应坚决摒弃“重地面轻地下”思想，根据排水管网建设规划，统筹安排，合理计划，分步、分阶段建设城镇排水管网系统。在组织实施过程中，做到排水管网建设与老城区和棚户区改造相结合、与综合管网建设相结合、与提升城市形象相结合，最大限度降低管网建设成本，方便群众出行，切实解决城市雨季积水、积涝问题，有效提高雨污分流率和污水处理率。三是认真落实督导措施。对污水处理厂形同摆设、运行较差、整改不力的地方，应相应扣减污水处理奖励资金。对问题严重、群众反映大的，城建、环保等部门应实行挂牌督办，限期整改，乃至追究有关责任人责任。及时研究制定垃圾处理工作规划，积极开展生活垃圾分类收集试点和餐厨垃圾处理示范工程，完善城镇生活垃圾处理费征收管理办法。

八、加强风景名胜资源的保护和开发

做好这项工作，关键是正确处理好保护与开发的关系，进而利用风景名胜资源促进旅游、文化以至经济社会的发展。总的方针是，既要金山银山，更要绿水青山。一方面，加大对风景名胜资源的保护力度。风景名胜资源是珍贵的自然文化遗产，具有稀缺性、脆弱性和不可再生性的特点。应切实把风景名胜区保护的各项要求落在实处，确保风景名胜资源传承后世、永续利用。另一方面，加强对风景名胜资源的开发利用。保护好优秀风景资源固然重要，但不能捧着“金饭碗”无所作为，应及时将资源优势转变为现实发展优势，让青山生金，让绿水淌银。应加快风景名胜区旅游基础设施建设步伐，提升旅游接待档次，加大资源品牌整合和宣传力度，推动红色旅游、山水旅游、乡村旅游、温泉旅游竞相发展，实现风景名胜资源保护和开发的双赢。当保护与发展发生矛盾时，要把保护放在首位。同时，还要提升风景名胜区品牌。结合实际，制定省域风景名胜区体系规划，摸清风景名胜资源，挖掘资源价值，优化空间配置，确定发展目标。加快国家级和省级风景名胜区的申报步伐，将更多资源好、价值高的风景名胜资源纳入到省级和国家级层面进行保护利用。对有全球价值的风景名胜资源，还要积极申报世界自然和文化遗产。

城镇建设是一项涉及多个行业的系统工程，应充分发挥政府的主导作用和行业、企业的主体作用，引导全社会来关注和参与。所以，在对城镇建设任务本身进行研究和推动外，还要积极借助各类传统和新兴媒体，普及城建知识，扩大城建工作影响力，为城镇建设营造良好的社会环境，使其更好地服务经济社会发展。