城市综合交通枢纽一体化开发模式与实施探讨

贾永刚，祝继常，诸葛恒英

（中国铁道科学研究院 运输及经济研究所，北京 100081）

城市综合交通枢纽一体化开发模式与实施探讨

贾永刚，祝继常，诸葛恒英

（中国铁道科学研究院 运输及经济研究所，北京 100081）

以外部性理论、公共交通导向开发理论、联合开发理论为指导，对城市综合交通枢纽一体化开发范围和运作模式进行分析论述，通过对独立开发模式和联合开发模式的比较，建议我国城市综合交通枢纽采用联合开发模式进行运作，为可持续发展提供保证。在实施过程中，借鉴国内外交通枢纽开发经验，建议按照确定总体发展模式、组建交通枢纽项目公司、实施一体化规划设计、建立多元化投融资模式，以及推进交通枢纽建设、运营与一体化开发等阶段分步推进。

城市综合交通枢纽；一体化；运营；开发模式

城市综合交通枢纽(简称交通枢纽)是国家或区域交通运输系统的重要组成部分，是不同运输方式在交通运输网络相邻路径的交汇点，对所在区域的综合交通运输网络的高效运转具有重要作用。交通枢纽作为城市大型公共基础设施，具有投资巨大、运营周期长，运营成本和财务成本较高的特点，投入运营后往往面临资金短缺与营运亏损的难题，需要政府的财政补贴来维持正常的运转，因而影响交通枢纽的可持续发展。同时，交通枢纽具有显著的外部性，其高度的通达性将提升周边土地、物业价值，而交通枢纽的商业开发基本局限于枢纽内部，交通枢纽运营企业很难分享这些外部收益。因此，研究交通枢纽内、外部空间的一体化开发模式，对于促进交通枢纽可持续发展具有重要的现实意义。

1 交通枢纽一体化开发的理论基础

1.1 外部性理论

交通枢纽的建设不仅能为交通设施利用者以节省交通费用或节约时间等形式带来直接利益，而且也将给交通设施利用者以外的第三者带来各种利益，具有极强的正外部性。例如，交通枢纽的建设将间接地提高周边土地不动产的价值，因而促进沿线一定范围内住宅、商业的开发及企业的集聚，从而带来土地及房屋价格的上涨。目前，交通枢纽周边土地所有者和房地产商是交通枢纽开发利益的主要受益者。一方面，土地所有者、住宅开发者等不需要付出任何代价就可以得到交通枢纽为其带来的利益；另一方面，交通枢纽运营企业往往也会因负担高额的建设费用与运营成本而导致经营亏损。这样，土地所有者、住宅开发者与交通枢纽运营企业之间存在着明显的负担不平衡，有必要通过某种形式把交通枢纽开发利益的一部分作为交通枢纽建设费用与运营成本予以还原，以减轻交通枢纽运营企业的经营负担，从而实现交通枢纽发展的良性循环[1]。

1.2 公共交通导向开发(TOD)理论

1903年新城市主义代表人物之一的彼得•卡尔索尔普提出了公共交通导向开发( Transit Oriented Development，TOD )理论，强调在区域层面上整合公共交通和土地利用的关系，使二者相辅相成。公共交通导向开发理论是围绕地铁、轻轨或快速公交线路站点周围进行的土地开发模式。它基于公共交通引导土地利用开发，促进城市空间的合理有序增长，最终形成布局紧凑、功能复合、具有人性化的城市形态，为城市提供了一种新型土地开发模式。

1.3 联合开发理论

联合开发是交通枢纽与周边用地协调发展的一种形式。根据美国城市土地协会对联合开发的研究，在实务层面上，联合开发被定义为：与交通运输车站有关的房地产开发计划。从理论上，联合开发被定义为：建立于交通运输车站附近、集结高密度人口的活动，从而发挥最大效益，即减少交通时间及成本[2]。联合开发能较好地处理公共服务设施与土地、不动产之间的关系，是公共设施与私人资源有效结合的方式，而且能开辟城市交通发展的财源。

2 交通枢纽一体化开发的范围

目前，我国各城市交通枢纽对商铺、媒体广告等商业资源开发进行了积极尝试，但主要局限于交通枢纽内部，开发规模过小，难以支撑交通枢纽可持续发展。我国香港地区和国外一些城市的交通枢纽建成时间较长，物业开发也较成熟，对交通枢纽内部、上盖建筑和周边区域实施了一体化开发。

2.1 交通枢纽内的商业开发

交通枢纽内的商业开发主要包括枢纽站厅层的商铺、广告、电信等资源开发。交通枢纽内商业开发比较典型的有上海虹桥枢纽、北京南站枢纽、深圳罗湖枢纽等。目前，国内交通枢纽的商业开发主要受限于前期规划设计阶段重点考虑运输功能，而对商业开发功能考虑严重不足，交通枢纽的商业开发仍广泛存在以下问题。

（1）多数交通枢纽的商业开发空间是建设过程中自然形成的，并未考虑周边的商业分布情况，如能在规划、管理和建设环节加强与外部商业体规划、建设的联动，则能够更有效地利用这些空间。

（2）交通枢纽可用于商业的空间条件较差，部分地下空间所处地段商业氛围和需求较低，造成招商和运营难度大；存在出入口和通风、排水、用电等附属设施未预留的现象，绝大部分空间未设置经营餐饮业态的基本需求，若能在规划设计阶段予以考虑，则能极大地丰富地下空间的业态，提高地下空间的综合利用和价值；大部分地下商业街空间形态狭长，不利于商业布置。

2.2 交通枢纽上盖物业及周边区域的开发

香港地铁物业开发是地铁和房地产开发紧密结合的典型代表。香港交通枢纽的物业开发主要是在其上部及周围区域进行，包括住宅、商业街、商业中心、大型商业综合体等形式。我国在交通枢纽上盖和周边区域开发方面的研究与实践刚处于起步阶段，面临着制度和法律层面的约束与障碍，成功的经验不多。在交通枢纽开发过程中，可借鉴香港地铁开发的经验，在交通枢纽建设阶段，利用其所提供的区位优势，对交通枢纽周边的土地同步进行高密度的商业开发，进行房地产、商业和娱乐等经营性项目的建设，取得土地的增值收益，以充分体现交通枢纽周边土地资源的潜在价值，平衡交通枢纽的建设成本，补贴交通枢纽企业运营成本，从而实现其正外部效应的内部化，最终实现交通枢纽可持续发展。

3 交通枢纽一体化开发的运作模式

交通枢纽的开发涉及众多的利益与非利益相关者、相互依赖的资源和行为。因此，交通枢纽开发管理的主要任务就是对各种不同的甚至是对立的利益进行协调、引导和综合。交通枢纽能否成功开发，在很大程度上取决于能否建立合适的运作模式，形成参与者都能自觉地以主人翁身份进行开发的运作机制。

3.1 独立开发模式

独立开发模式包括房地产商独立开发和交通枢纽运营企业独立开发两种。

（1）房地产商独立开发。目前，很多交通枢纽周边均由一些房地产商独立开发，交通枢纽运营企业并没有参与。由于交通枢纽一体化开发与枢纽规划建设密不可分，由房地产商独立开发存在一定的困难，而且缺乏统一规划，从目前的开发效果上看难以令人满意。

（2）交通枢纽运营企业独立开发。交通枢纽运营企业作为开发商具体操作交通枢纽物业开发的全过程，所得利润和所有风险均由交通枢纽运营企业独自承担。由于交通枢纽一体化开发的前期投入资金较大，专业性较强，风险也大，这种模式应用得较少。

3.2 联合开发模式

联合开发模式即由交通枢纽运营企业和房地产商合作开发，一般由交通枢纽运营企业提供用地，房地产商提供资金和经验，并负责具体操作，双方按协议的规定分享增值利益，交通枢纽运营企业得到的开发利润内部转化为交通枢纽的建设资金。联合开发模式的重点是建立交通枢纽运营企业和房地产商的合作关系，前提是交通枢纽运营企业在建设前期就已完成交通枢纽上盖或周边地区的土地发展权，然后邀请房地产商签订协议，合作发展交通枢纽上盖或周边地区的物业。

联合开发模式较常用，香港、多伦多、蒙特利尔等城市的众多地铁车站都是采用这种模式进行运作的。联合开发作为实施 TOD 模式下的交通枢纽地区建设的重要手段，其作用主要表现在联合开发项目带动交通枢纽周边地块的土地利用，吸引人气促进片区繁荣；联合开发项目的居住、办公、购物等人流，进入枢纽交通设施，提高公共交通设施的使用率，使公共资源发挥更大的社会效益。联合开发模式不仅可以增加私人投资回报，推广运输设施使用，而且能配合都市成长及发展策略，有利于理顺城市交通建设、土地利用和城市发展之间的关系。建议我国交通枢纽采用联合开发模式进行运作，为交通枢纽的建设与运营的可持续性提供保证。

4 交通枢纽一体化开发的实施

交通枢纽开发是一项系统工程，涉及规划设计、投融资、建设、运营管理等多个环节，一体化开发模式的实施，需要在现有模式基础上进行创新，形成一套系统的实施方案。目前，我国上海虹桥、天津站、深圳北站等交通枢纽建设已经进行了积极探索，总结借鉴国内外交通枢纽的开发经验，建议交通枢纽的一体化开发分阶段、分步实施。

4.1 确定交通枢纽总体发展模式

确定交通枢纽发展总体模式是一体化开发的前提，重点包括交通枢纽与周边土地一体化规划、设计、建设、投融资、运营与开发模式等。例如，上海市在虹桥综合交通枢纽建设初期，提出了“统一规划、统一设计、统一建设、统一开发、统一还贷”的开发原则，对虹桥综合交通枢纽及所在区域进行了重新规划，确立了虹桥综合交通枢纽的总体发展模式。

4.2 组建交通枢纽项目公司

由财政部门牵头组建政府投资平台，受国资委管理，代表政府对重大基础设施项目出资，并通过资本市场进行融资，具备土地储备资格或享有政府土地出让金净收益权。从上海、天津和北京等城市的经验看，政府投资平台的组建是利用土地保障交通枢纽建设的前提条件，有利于在现有政策下实施交通枢纽和周边土地的一体化开发，有利于城市实现土地利用模式的创新。根据具体交通枢纽项目实际，组建交通枢纽项目公司，政府投资平台代表政府参与交通枢纽项目公司投资，交通枢纽项目公司总体负责交通枢纽后期投资、建设、运营所有相关事宜。

4.3 实施交通枢纽一体化规划设计

根据交通枢纽建设发展需要，规划、国土部门牵头对交通枢纽和周边区域进行一体化规划设计，按照国家规定、项目投资规模合理确定土地开发面积。根据交通枢纽的功能特点和地理位置，将交通枢纽与区域开发相结合，并进行一体化规划，同时充分考虑周边城市地区发展的要求，把交通枢纽完全融入周边城市的发展。政府规划管理部门需要进行规划控制和监督实施，在此基础上支持和创新土地利用及城市开发政策，为联合开发创造条件。交通枢纽项目公司按照总体规划、地区结构规划，牵头编制交通枢纽地区详细规划。

4.4 建立交通枢纽多元化投融资模式

交通枢纽项目公司按照整个项目建设进度的需要，在政府给予先行注入资金作为资本金的前提下，明确投资范围、测算投资规模，启动投融资工作，按照“自筹、自用、自还”的原则，采取政策性银行贷款、商业银行贷款、股东贷款、资产证券化等多种方式进行投融资开发运作，交通枢纽建设资金由交通枢纽项目公司通过资本市场融资和土地开发经营解决[4]。

4.5 推进交通枢纽建设、运营与一体化开发

根据交通枢纽建设进度要求，成立交通枢纽建设指挥部，交通枢纽项目公司为日常工作机构，总体推进交通枢纽建设工作。交通枢纽建成后，交通枢纽项目公司负责相关设施的运营管理，并与房地产商对相关地块进行联合开发，充分发挥交通枢纽的综合功能与价值，在为旅客提供安全、舒适、便捷服务的同时，实现交通枢纽的可持续发展。

5 结束语

近年来，随着我国城市轨道交通的快速发展，许多城市轨道交通逐步由“线路型”进入到“网络型”运营新阶段，交通枢纽在城市交通系统中的地位日益提升。目前，我国交通枢纽一体化开发仍处于起步阶段，从可持续发展的角度出发，交通枢纽开发应由局限于内部开发模式转变为一体化开发模式，即对枢纽内部、上盖建筑和周边区域实施综合开发。在一体化开发运作过程中，建议采用交通枢纽运营企业与房地产商联合开发模式，共同进行合作开发。交通枢纽开发是一项系统工程，在实施过程中，建议按照确定总体发展模式、组建交通枢纽项目公司、实施一体化规划设计、建立多元化投融资模式，以及推进交通枢纽建设、运营与一体化开发等阶段分步推进。

[1] 叶霞飞，蔡 蔚. 城市轨道交通开发利益还原方法的基础研究[J]. 铁道学报，2002 (2)：97－103.

[2] 美国城市土地协会. 联合开发——房地产开发与交通的结合[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2003.

[3] 廉文彬，贾永刚. 铁路车站经济圈的构建与运作模式研究[J]. 铁道运输与经济，2011，33(6)：1－5.

[4] 吴念祖. 虹桥综合交通枢纽开发策划研究[M]. 上海：上海科学技术出版社，2009.

1003-1421(2012)08-0085-04

F506；U494.1+7

B

2012-07-06

尹红