叶松勤,廖飞梅
(1.中国人民大学商学院,北京100872;2.安徽财经大学商学院,安徽蚌埠233041)
2008年10月12日,党的十七届三中全会指出:“培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。”[1]2010年10月18日,党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营,支持农业龙头产业化企业和农民专业合作社发展,积极推进农业经营方式转变,提高农业经营组织化程度,健全农业社会化服务体系。”由此不难看出,农村合作经济组织被推到了中国改革进程中的突出地位。虽然各国农民专业合作社的发展不外乎两种成长模式:政府推进和市场推动,但从世界各国及地区的成功经验来看,政府推动模式在农业合作社的不断发展与创新中具有普遍意义。中国政府对农民合作组织的发展同样负有引导、扶持、服务、监督与保障的职责,农民合作组织能否实现持续、快速、健康发展,在某种程度上取决于政府能否为合作组织健康成长营造良好的外部环境。[2]Egerstrom运用波特的竞争优势理论全面剖析了影响合作社成长的外部环境因素,认为合作社与企业一样,其成长除了受到原材料供应者和产品购买者的市场力量、同业竞争以及潜在替代者的影响外,还受到政治环境、文化环境等多方面因素的影响。[3]
农民合作社作为一种制度资源,其功能作用是无以替代的,但农民合作社在世界范围内之所以能够取得如此的成功,仅依靠其自身能力是不现实的。同时,合作社发展的国际经验也表明,政府为农民合作社创造有利的发展环境、降低了经济活动的风险与不确定性、降低其交易费用、构建有效的合作伙伴关系、取得规模经济是农民合作社成功的极为重要的因素。[4]单家独户的小农经济日益难以适应国内外大市场的竞争,个体农民组织起来,其目的在于寻求小规模农户所没有的“合作效益”:既能体现合作社集合农户需求与供给的“规模经济”,又能体现专业农户空间上的“聚集效应”,是集“规模经济”与“聚集效应”于一体的综合效益。农民专业合作社是引领个体农民进入市场的桥梁。农民通过参加专业合作社,逐步解决千家万户分散的小规模农户进入大市场的问题,是对稳定与完善农村基本经营制度的一种机制创新。[5]
当前,中国经济正处于转型时期,市场经济尚不成熟,法制基础薄弱,要素市场建设滞后,并诱发了三农、就业、两极分化等一系列问题,而农民专业合作社作为一种制度创新,为破解中国“三农”难题提供了新路径;同时,由于近年来遭受国际金融危机冲击和国内频繁自然灾害,使中国经济社会发展的“和谐”环境遭受重大创伤。为了确保经济持续平稳增长、加快经济转型升级、民生持续改善以及社会和谐稳定,中国各级政府以农民专业合作社作为政策支农的有效抓手,把扩大内需作为保增长的根本途径,全面提高农民组织化程度,努力增强农村经济发展活力、确保农民增产增收,打造新型农业合作化发展模式,并达到开拓农村消费市场、最终实现中国经济持续稳定增长的目标,这毫无疑问是一项理性并且可行的战略抉择。然而政府支农资源相对有限,并且学界对农民专业合作社融资中的政府行为研究不够透彻,更没有对有关政府行为产生的原因进行深层次剖析,导致中国农民专业合作社融资中的政府行为定位产生偏差,因而出现政府行为“错位”、“越位”和“缺位”等一系列制度缺陷,制约了中国农民专业合作社的发展。[6]
政府行为与农民合作社之间的关系,一直是农民合作社发展中的一个中心问题。孔祥智从金融支持与农民专业合作社发展的角度,分析资金短缺严重制约农民专业合作的发展。调查数据显示,近90%的受访农民合作社表示,资金不足是其发展面临的主要限制因素之一。[7]黄祖辉等通过调研指出,在很多地区农民专业合作社发展的最大瓶颈就是资金匮乏。[8]农民专业合作社,作为保护弱势群体的一种制度创新,在推动农民合作化与农业市场化进程中发挥了重要作用,然而资金的缺乏使其呈现不稳定性和波动性,因此需要政府的融资支持。
透过经典马克思主义学说、新古典经济学理论以及新制度经济学理论,人们的确能够窥视到政府支持农民专业合作社融资发展的一般理论阐释。
1.1.1 经典马克思主义理论
农民合作经济思想最早起源于早期的空想社会主义理论。沙利·傅立叶(Charles Fourier)则全面系统地阐述了合作经济思想,他在《论家务农业协作社》和《经济的新世界或符合本性的协作行为》中所倡导的“法郎吉”(Phaatnge)的设想,实际是一种以农业生产为主、兼营工业,工农结合的合作经济组织。罗伯特·欧文(Robert Owen)因在他许多著作中提出组建合作公社或合作社的理论,被后人尊称为合作经济之父。[9]欧文使空想社会主义合作思想系统化并付诸实践。虽然作为合作社鼻祖的傅立叶、欧文这些改良主义者的目的是要消灭资本主义社会中某些“丑恶现象”,而并不打算铲除资本主义制度本身,但他们把合作社看做是改良与弥补“资本”的不足、克服市场经济弊端的有效形式的思想,却为政府扶持合作经济组织提供了最早的理论依据。
在欧文、傅立叶之后,马克思进一步指出,无产阶级夺取政权后,将以政府的身份采取措施以直接改善农民的状况,从而把他们吸引到革命的方面来;这些措施一开始就应当促进土地私有制向集体(合作)所有制的过渡。[10]恩格斯深化了马克思关于农民合作社的认识,他在《法德农民问题》中系统论述了如何通过合作社引导农民走向社会主义的问题;[11]列宁在《论合作制》中指出,合作社制度是社会主义制度的重要组成部分,他认为无产阶级夺取政权后,合作社是吸引农民参加社会主义建设的最好组织形式;同时指出,在坚持自愿原则的基础上推进社会主义合作制,社会主义国家必须从财政税收等方面支持合作社的发展。[12]
由此可见,马克思主义合作经济思想,是政府支持农民合作组织的经典理论基础。
1.1.2 新古典经济学理论
新古典经济学家从应对市场失灵的角度解释农业合作社的产生。作为保护弱势群体的一种制度创新,农民专业合作社与一般营利公司相比,更注重公平而不是效率,其制度安排具有反市场性。在一个完全遵从自由竞争机制的市场经济环境下,合作社制度安排处在市场机制失灵的边缘,对政府的扶持具有某种天然的倾向性,因而在合作社的发展历史中,农民合作社与政府的关系长期以来一直成为引人注目的一个焦点问题。[13]合作社制度的反市场性决定了其对政府扶持具有天然的倾向性;集体行动的悖论导致没有政府的扶持农民专业合作社则难以发展,政府支持可以拓宽合作社的生存边界。[14]
公共物品理论是新古典经济学的一项基本理论,也是正确处理政府与市场关系的基础理论。公共产品理论认为农民合作社具有典型的准公共产品性质,具有良好的外部经济性,并承担着经济与社会双重职能,如果仅仅依靠农民个人的力量来实现这一制度创新,会不可避免地产生制度供给不足问题;[15]另外,我国农民专业合作社的建立和发展过程中也存在“搭便车”的机会主义现象。这些问题的存在,一定程度上会削弱农民创建新组织、选择新制度的内在动力,使得制度供给难以满足社会的制度需求。因此,为了缓解这些矛盾,解决合作社制度供给的不足,就需要发挥政府的积极作用。
1.1.3 新制度经济学理论
新制度经济学则从产权、交易成本、委托代理、不完全契约以及集体行动的逻辑等角度来分析农民专业合作社问题,认为农民专业合作社作为一项制度创新,要承担因外部环境摩擦以及体制创新而造成的组织运行成本过高,并且农民合作社具有典型的准公共产品性质,容易被不计后果的使用,即易产生“搭便车”的机会主义行为,因而合作社的建立和发展需要得到政府的大力扶持。
中国当前的新型农民合作组织的创新主要是各民间主体在逐利动机诱导下自发进行的诱致性制度创新,但由于我国民间主体既无力也不可能独自承担高昂的制度创新成本,导致实践中必然会呈现出异质性、局部性、不稳定性和滞后性特征,无法满足社会对于农村合作组织的制度需求。要实现农民合作组织向更高层次、更广范围的发展,必须由多个创新主体共同分担和化解制度创新的成本。而要实现合作组织创新成本的合理分摊和化解,应将民间创新主体的自发诱致性创新与政府推动的强制性变迁有机结合,才能化解强制性变迁带来的产权低效和“制度失败”,以及诱致性创新难免存在的“搭便车”等问题,才能渐次形成制度变迁的最佳格局。[16]
除经典马克思主义理论、新古典经济学理论和新制度经济学理论为政府支持农民专业合作社融资提供了坚实的理论基础之外,在公共经济学理论、交易成本经济学和企业公民理论等理论中同样均能找到政府扶持新型农民专业合作社的理论依据。
农民专业合作社是政府扶持农业的有效工具。我国农业是弱质产业,也是一个高风险行业。农业生产不仅存在市场风险,还存在自然风险,且自然风险明显低于市场风险。[17]在各国农民专业合作社的发展过程中,我们注意到各国政府在促进农民专业合作社的发展过程中均起了重要作用。通过组建农民专业合作社,把分散的一家一户的小农组织起来,参与市场竞争,实现传统农业向现代农业的转变,是许多国家和地区实现农业现代化的成功经验。国际经验证明,没有发达的合作经济,就不可能有全国的农业产业化经营。按照国际通行的做法,今后,我国政府对农业的扶持保护政策理应更多地通过农业合作社来加以实施,这是由合作社具有的独特特性所决定的。
首先是因为农民专业合作社的发展在许多方面符合政府的政治、经济及社会目标,特别是合作社的存在有利于消除贫困、促进农村经济的发展、缩小城乡差距、创造充分有效的就业、传播技术和信息,同时也是政府与农民进行沟通的重要手段;
其次,由于存在集体行动的内在矛盾,没有政府的大力扶持,农民专业合作社往往难以起步,即使能够成立,由于内部巨大的协调成本,在竞争中也会处于劣势;
再次,合作社作为弱者的联合,具有天生的弱质性,在与投资者所有企业竞争中合作社在资金、技术和管理能力上可能均处于劣势;
另外,合作社的内在制度安排使其具有部分公共物品特性,其提供的服务具有正外部性,排他性不强,易产生“搭便车”现象。[18]如果没有公共政策的扶持,农民合作社将很难自发产生,或者演化为“异化”的合作社。[19]因此,合作社的发展需要通过政府支持来拓宽其生存的边界。
1.3.1 合作社融资缺乏完备的政府法制保障
为支持、鼓励农民合作组织的发展,各地纷纷出台了一些扶持农民合作组织的规定,但是都回避了其法律地位问题,且法律效力较低,大部分都是以通知、意见等形式下发。2006年颁布的《合作社法》明确规定农民专业合作社为法人,合作社法的出台促进了全国各地农民专业合作社的发展,但合作社发展与融资是不可能仅仅靠一部法律就能解决的,仍然存在许多难题。[20]该法并未明确农民专业合作社的法人类属,而只是赋予笼统的“法人”资格。农民专业合作社的法律性质究竟如何界定,它是企业法人、事业单位法人、机关法人还是社会团体法人,或者是社团法人还是财团法人,仍需要进一步明确。
发展资金互助组织(新型农民合作金融组织的一种)虽说是能够有效缓解农民合作社的融资“瓶颈”,然而迟迟没有解决其法律身份问题。而银监会起草的《合作金融法》将与规范资金互助的法规相分开,资金互助组织的监管,可能将由监管部门“自由裁量”。[21]由于农村资金互助合作组织的政策扶持措施与相关规则迟迟没有出台,将很可能影响农村资金互助合作组织的发展,并掣肘整个农村金融改革和新农村建设进程。[22]
1.3.2 政府在合作社融资中存在“越位”、“错位”和“缺位”等角色定位缺陷
政府对于新型农民合作社的建立和发展给予了政策倾斜和扶持,然而政府的政策扶持力度及政策实施效果无法满足合作社发展的实际需求。尤其是政府在扶持农民合作社发展的过程中出现“越位”、“错位”和“缺位”等行为缺陷,对农民专业合作社的发展产生巨大的负面影响。目前国内的农民合作社管理体系中,政府各部门出于本部门的利益或工作的热情,纷纷插手合作社的管理,如粮油、农业、林业、畜牧、水利、供销、科委、工商等多个部门,都能以不同的职责权限对农民合作社进行管理,存在着“政出多门”和“多头管理”现象。这种“部门分割”、“区域分割”的合作社管理体制,极易导致各部门之间相互推诿而出现难以协调的矛盾,不利于整合合作社的组织资源,也会扼杀农民合作社的自主性和生命力,最终会使合作社难以可持续发展。
就兴办农民专业合作社之类的合作组织来说,政府倡导与扶持并不等于亲手包办。虽然政府行为对于农民专业合作社的发展是不可或缺的重要因素,但是政府的“过度热情”,将会扼杀农民合作社的自主性与生命力,最终会使其难以为继。这是许多国家农民合作组织溃败的根源所在,对此,我们必须引以为戒。在合作社实践过程中,为什么各级政府对农民专业合作社实行越位的掌控、进行过度干预?这一方面是源于思想认识不够、缺乏系统理论指导,以致政府行为与宏观环境的一致程度、政策的可行性与合理性、政府决策者的认识问题以及政策执行者的自身素质等都是值得考量的问题。[23]另一方面是缘于经济与政治利益的双重驱动。在既有的政府官员GDP考核机制和政绩观下,助长了政府官员对GDP的盲目追求,政府在农民合作社融资中之所以出现“越位”、“缺位”和“错位”等严重问题,某种程度上是双方从经济与政治利益方面追求各自利益的博弈中所达成的默许交易,是双方进行理性选择的结果。
1.3.3 相关配套扶持措施不到位,不能形成解决合作社融资问题的体系
随着我国农民专业合作社的进一步发展,其对政府制度供给的需求已从内部治理制度逐步向外部治理环境的转变,我国政府制度供给在这方面已明显不足。虽然地方政府制定了不少对农民合作组织的优惠政策,但远不能满足农民合作组织的实际需求,并且政策的覆盖面不宽泛,政策的效果也不明显,在财政、税收、信贷等方面政策优惠并没有落到实处,有些还只是针对个别示范合作社。目前,虽有个别省市提出从财政、税收与信贷上对农民合作社进行支持,但往往也是“言惠而实不至”,真正到位的不多。另外,合作社在监管支持资金方面也存在不少问题。为避免地方和基层政府有关部门对支农资金的挪用、截留、挤占等侵害合作社权益的行为发生,必须增强政府支农资金安排与使用过程的信息透明度,形成广大社员监督的相关制度。同时,我国市场设施落后、契约关系不稳定、组织化程度低、信息机制残缺等市场体系建设尚待完善。
在有关政策方面(如税费减免、农资供应、用电、用地、注册登记和信息服务等),一些部门与地方政府对合作社的扶持力度不够,扶持政策也不灵活,甚至没有给予农民合作社与其他营利性企业相区别的政策。一些地方的政策文件虽规定了对农民合作社的优惠政策,但体制不顺、责任不明,仅仅是泛泛而谈,没有明确具体的规范性程序,难以落实。农民专业合作社既得不到税收与信贷优惠,也得不到在生产资料和产品销售方面的支持,极大地制约着农民合作社的发展。目前,我国恰恰在这方面缺少相应的制度供给。若不及时突破,农民专业合作社可能会进入一种相对停滞发展的局面。
1.3.4 地方政府的不当介入加剧农民专业合作社融资难问题
农民专业合作社发展的最大“瓶颈”就是资金匮乏。在现实中,我国仍有相当一部分农民专业合作社是靠国家拨款以及农经部门的财政支持才得以延续发展的,我国农民专业合作社对于政府的依赖性并没有得到较大的改观,政府对农民专业合作社的引导上依然存在过度问题。
地方政府是支持、鼓励农民合作社发展的重要力量,但是农民合作社与政府的互动关系是非常不均衡的,二者的良性互动关系仍远未建立起来。虽然农民合作社的最初建立和发展大多与政府的扶持是分不开的,然而这种扶持往往不是致力于建立公平公正的行为规则,而是只注重给特定合作社以特有的扶持优惠。受到地方政府扶持的农民合作社,在很大程度上会受制于地方政府。如此一来,合作社参与和影响政府活动的能力就非常有限,合作社的发展无论在形式上还是内容上都服从于地方政府的要求,在变迁的路径、形式、广度、深度、速度等方面相当程度上取决于相关政府部门的偏好,致使合作社始终难以摆脱行政干预的羁束。
在市场经济刚刚起步阶段,政府干预对合作组织的发展是不可或缺的,可以作为我国农村发展的“第一推动力”来弥补个人主动性的不足,包括组织合作社立法、教育、提供各种财政援助和优惠服务、传播技术以及管理知识等。然而政府的这种干预存在着潜在的危险性,因此在农民专业合作社的经济活动步入正轨后,就应当以自力更生为基点来处理与政府部门的关系。[24]并有观点强调指出,鉴于我国以往的经验教训,建立政府与合作社的“适当”的关系,关键是政府不能不受限制地把行政干预扩张到农民合作社的内部事务中去。[25]
农民合作社的发展程度及其绩效不仅仅是取决于弱势群体农民自身的努力,同时也离不开政府为农民合作社发展所创造的软环境以及政策取向与行为偏好。国外的相关实践表明,政府物力、人力及制度资源的投入可以为农民专业合作社的发展创造良好的环境,但政府“过度热情”会导致合作社丧失自身独立性,一旦政府扶持撤销,不可能具备与其他市场主体竞争的能力而存在消失的危险。[26]因而,合理界定政府在合作社融资中的行为是何等重要。
新型农民合作经济组织的创新主要是各民间主体在逐利动机诱导下自发进行的诱致性制度创新,但由于我国民间主体既无力也不可能独自承担高昂的制度创新成本,因此必须在政府主导下推行制度创新。[8]鉴于合作社制度安排具有反市场性决定了其对政府扶持具有某种天然的倾向性,但是政府“过度热情”,合作社会有衰败的风险。考虑到当前我国农民合作社发展滞后的现实,应坚持倡导与扶持的政府行为导向,同时成员应以农民为主体并尊重广大农民意愿为基本原则,坚持农民合作社的民办性质。在推动其产生、发展的过程中,将政府行为定位为:引导而不强迫,参与而不包办,扶持而不干预的服务型政府,应避免出现政府行为缺位、越位和错位现象。要引导农民组建专业合作社,并为其发展提供融资优惠与扶持政策;同时,要尊重农民合作社的发展自主权。这就要求政府:一方面要采取政策扶持和融资担保等方式,为合作社成长营造良好的法制环境,并为其发展提供优质、高效的公共产品和服务;另一方面要引导个体农户组建符合国家产业政策、符合社会主义新农村建设要求的农民合作经济组织;同时还要引导农民专业合作社健全与完善内部经营管理的规章制度,使其逐步走上自助、自主、自强的可持续发展之路。[27]政府不要替农民专业合作社决策,不要任命合作社负责人,而且各级政府部门的干部不宜去合作社兼职。政府应更多地运用经济手段和优惠政策为农民专业合作社服务,对其进行推动、引导、扶持。至于合作社的日常经营管理等内部事务则由其自主决策。
目前,我国的农民专业合作社的发展还处于初级阶段,许多学者的大量调研显示,资金不足是当前农民专业合作社发展过程中存在的最为主要的问题。因此,要进一步加快转变我国政府职能,避免政府干预过多,协调各部门共同做好各项服务工作。进一步健全法律法规建设,为合作社融资营造良好的外部环境。同时,政府部门应着力优化融资环境、拓宽融资渠道、创新农业信用担保模式、规范发展农村微型金融主体、搭建优质服务平台,为合作社发展保驾护航。
农民专业合作社的健康发展离不开法律的支撑和保障,对于银监会2007年出台的《暂行规定》与《农村资金互助社组建审批工作指引》是否同样适用于农民专业合作社内发展的资金互助组织,目前并未明确。《暂行规定》明确指出“农村资金互助组织是指经银行业监督管理机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构”,被界定为“独立的企业法人”,而在农民合作社内的资金互助组织却在民政部门登记为“民办非企业单位”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定“民办非企业单位不得从事营利性的经营活动”。因此,对于这些作为“民办非企业单位”的资金互助组织是否具有与被纳入银监会审批监管范围内的农村资金互助社同等的业务资格,目前也尚未明确。
2007年施行的《合作社法》是新中国成立以来颁布的第一部规范合作社发展的法律,被认为是农村合作组织有法可依的积极信号。合作社法规定农民专业合作社是在工商部门登记的法人,依法登记以后就取得了法人资格,获得了市场主体地位,对它来讲具有非常重要的意义。然而,该法也没有对农民的金融合作权益做出相关规定。作为一种新型合作金融组织——农村资金互助社的发展是有效解决我国农村“金融抑制”的一种最优制度安排,可是对于未达到银监会的规定条件而又在实践运作的农民自主创办的资金互助社来说,虽可以在民政部门注册登记,但在监管部门看来,其业务内容仍然处于“非法”的境地,尤其是,对于其借贷中发生的纠纷,现有法律也缺乏相关规定,无法运用司法手段来仲裁和解决。[28]
因此,在我国的法律中应尽快明确农民专业合作社的法人地位,应该在已出台的《合作社法》基础上,逐步讨论并尽快落实农村资金互助社、农民专业合作社联合社、农村社区合作社以及农村信用合作社的相关法律,对不同类型的合作社适用不同的法律规定和政策扶持措施。同时,针对我国农产品市场体系建设方面的不足,政府可以凭借自身优势弥补市场的不足,加大农产品市场基础设施建设、建立以现代商务为核心的农产品市场信息网络。这样,市场信息畅通了,农产品卖难“瓶颈”就会缓解,合作社资金周转就会更畅通,从而有利于缓解合作社资金匮乏的“瓶颈”。
一方面,应合理界定监管内容,避免政府行为的“错位”、“越位”和“缺位”现象。首先,要引导农民合作社围绕当地的特色产业或主导产业发展;其次,指导并帮助农民合作社建立和健全各项内部规章制度,使其规范化发展,实现教育培训、监督制度、财务制度并重,激励与约束相容;再次,借助财务透明制度,洞悉合作社对金融信贷资金与政府财政资金的运用去向,重视合作社财务状况监管与民主程序监管,以加强合作社内部运作监管,提升合作社内部经营管理水平;同时,对经营不善的农民合作社责令其整顿、停业或解散,保证农民合作社持续健康发展。[26]
另一方面,要明确监管部门,坚决杜绝“政出多门”与“多头管理”现象。国内目前的合作社管理体系中,管理的规范性差,存在政出多门管理失范现象,政府各管理部门相互推诿,甚至出现无人管理的现象,也出现了难以协调的矛盾。因而需要明确合作社的主管部门,以实现由主管部门对其统一协调管理。同时,由于农业主管部门在农业领域的权威地位,并且其工作人员更了解广大农民的心声和利益诉求,因而我们认为由农业主管部门负责监管农民合作社更为合适。
政府在农民合作化实践中应建立基金、保险等,农业和商业银行通过信用、贷款或补助等提供农民发展生产所需的资金支持,国家财政资金还应当对自然灾害引起的农业损失以及国外市场价格下跌导致的出口风险进行补偿等。政府扶持对农民合作社发展的作用是不言而喻的。由于国家公共财政资金非常有限,直接的财政给付远没有从根本上解决合作社发展对大量资金需求的矛盾,为此,应建立财政投入引导机制,充分调动社会各界积极性,拓宽农民专业合作社的社会融资渠道。首先,应积极引导广大农民开展多种形式的联合与合作,鼓励农户通过资金、劳务、技术及土地等多种方式入股,创办各种形式的农民合作组织。第二,应发挥公共财政的导向作用和市场机制对资源配置的基础性作用,着力优化投资环境,以有效引导信贷资金、域外资金、城市资金以及其他一切可以利用的资金流向农民合作社。此外,金融机构和农民信贷机构,应简化贷款手续,积极为农民合作社的创新发展提供融资支持。[29]国际经验告诉我们,政策性金融和商业性金融相结合是解决农民与农民专业合作社资金问题的最佳途径。[7]农民合作社作为外部正效应极强并能够促进政府与农民进行沟通的桥梁组织,理应得到政策性金融的扶持。同时政府应采取措施鼓励商业银行为农民合作社贷款提供优惠政府。
建立和壮大农业信用担保机构,是打破合作社融资瓶颈的有效途径之一。政府可推出多项优惠措施,引导合作社股权的多元化来吸收种养大户、农产品供销大户以及农业龙头企业等相关农村市场主体的资金来壮大农业信用担保机构的实力。与此同时,政府可以从政策层面,成立政策性担保机构为农民专业合作社提供更多的担保,降低金融机构的信贷风险,这能够充分调动金融机构为农民合作社的创新发展提供资金支持的积极性。这是因为,无论农民专业合作社如何发展,其所从事的农业依然是高风险行业,其高风险性必须有政策性涉农保险的参与,以化解合作社所面临的市场风险与自然风险带来的连锁反应,降低金融机构的贷款风险。鼓励发展具有担保功能的农民合作社,运用联保、风险保证金和担保基金等联合增信方式,以及借助农业化龙头企业、担保公司等相关农村市场主体的力量,发展互助担保、个人担保等多种贷款担保模式,扩大成员融资的担保范围和融资渠道,提高融资效率。
为提高农业信用担保项目的成效,控制担保风险,应建立科学的评估机制。在一般情况下,农业信用担保机构提前介入种养大户、农产品供销大户、农业龙头企业及农业合作社以对经营项目进行决策,对其所选项目的发展前景、预期经济效益及科技含量等方面进行审核与评估。通过对贷款项目的调查评估,既可以主动为农户、合作社以及农业龙头企业提供技术咨询,引导、推荐符合国家产业发展要求的农业产业化项目;还可以对一些未成熟、不适合的项目,给出合理化建议,避免因盲目引进新品种、新项目、新技术造成损失,降低农业信贷的风险。此外,还可以建立反担保机制以规避农业信用担保风险。应按照规避担保风险的要求,积极探索和完善多种反担保措施与方法。一方面,担保公司应加强服务,积极推行联保制度。实行多项联合反担保,是减低担保风险的有效办法;另一方面,担保公司应加强与有关部门的联系与合作。目前,财产抵押未经工商等有关部门登记的就无法进行诉讼,而权证不齐或手续不完备的一些不动产又无法进行抵押登记。因此,担保公司要加强与工商等有关部门的联系与合作,针对农民专业合作社的农产品、土地承包经营权等财产、权利的特殊性,适当放宽登记条件,简化反担保手续。
近年来,一些商业银行在商业化目标的驱动下纷纷撤出农村,甚至连正规金融“支农主力军”的农村信用合作社在改革中也日渐远离农村合作金融,农村金融出现边缘化,乃至“真空”状态。在大量、分散的“信用孤岛”现象存在的情况下,政府应通过立法赋予本土化的微型金融主体的合法地位,以使其在本土生存发展。同时应完善相关法规及政策,允许民间金融主体浮出水面,规范发展农村资金互助社、村镇银行与贷款公司等三类农村微型金融机构,以开拓广大农村金融市场。而广大农村微型金融机构的良性发展,有利于缓解农民合作社的融资“瓶颈”。坚持现有商业银行等对诚实守信且经营状况良好的微型金融主体发放贷款的政策,这样既有利于商业银行业务和利润的增长,也有利于通过商业银行对微型金融机构进行政策引导。[30]应允许非银行机构作为村镇银行的大股东,但要求其资本充足率较银行机构更高,这样有利于新设的村镇银行稳定运行。建立商业金融机构和微型金融主体之间的合作机制,允许村镇银行进入现有的银行间市场,进入支付清算系统。微型金融机构,特别是贷款公司,通过与商业银行的合作,可以保持业务的可持续性。结合当前中国农村的实际,政府应依据经济的办法,充分建立政府支农投入引导机制,孵化、引导、培育农村资金互助社与农民专业合作社“和谐”发展。允许符合条件的农村资金互助社按商业原则从银行融资。另外,政府还应把新农村建设的资金以转贷款投入的方式,支持农民合作社内部开展资金互助,尝试建立促进商业性信贷、保险机构同农村资金互助社、农民专业合作社进行合作的新机制,推进以政府引导为主、农户参与的互助保险与担保业的发展,以扩大农民专业合作社内部资金互助规模。[28]
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