村镇图书馆建设及相关社会组织作用研究*——以陕西省为例

左 阳 杨玉麟

（西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127）

1 引言

中共中央十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，对建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系具有深远意义。而村镇图书馆作为最基层的图书馆，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径，对农村文化建设具有重要作用。

按照公共图书馆的性质来说，应该属于公共产品，理应由政府作为建设主体。然而，目前我国的公共图书馆建设制度，却只设计到县（区）一级，而并没有完全设计到镇和村这最基层的两级，只是规定在镇综合文化站里要有图书馆（室），提倡村公共服务中心里建立图书馆（室）。

从陕西省的情况来看，地方政府、社会团体、民间机构和个人，都已经成为了村镇图书馆的建设方。事实上，我国的公共图书馆事业也一直在遵循着“政府为建设主体，同时欢迎各种社会力量参与公共图书馆建设”的原则。在西部经济不发达地区，在地方财政还无力承担所有公共文化设施建设和运行费用的情况下，更应该大力倡导在坚持政府为建设主体的原则下，积极动员和吸纳更多的社会力量和民间资金参与包括村镇图书馆在内的公共文化设施建设。

因此，笔者以陕西省村镇图书馆发展状况为例，试图通过厘清与村镇图书馆建设和发展过程相关的各种社会组织，分析其所能承担或所能发挥的作用，从组织发展环境的角度探讨西部地区村镇图书馆建设和可持续发展的一些具体思路。

2 西部地区村镇图书馆的基本状况

2.1 村镇图书馆的生存环境

包括图书馆在内的农村地区公共文化设施建设与发展，都要受到当地政治、经济水平等诸多环境因素的制约。

就其地位而言，村镇图书馆是公共图书馆向农村基层的拓展延伸，是由村镇设立的公益性的文化机构，具体表现为镇综合文化站里的图书馆（室）和村公共服务中心里的村图书馆（室）。作为最贴近农民的基层图书馆，村镇图书馆一般建立在村镇地域内，直接服务广大基层农村群众，是农村文化建设的一扇窗口。近年来，随着国家新农村建设的大力推行，村镇图书馆得到了各种政策和物质方面的支持。村镇图书馆在农村地区传播先进文化，开展社会教育，普及科学知识，提高农民素质，为建设社会主义新农村奠定坚实的文化基础。

就其政治与经济环境而言，陕西省设有10个省辖市和杨凌农业高新技术产业示范区，有3个县级市、80个县和24个市辖区，1581个乡镇，164个街道办事处。2009年末全省常住人口为3772万人，城镇人口1640.8万人，占43.5%，乡村人口2131.2万人，占56.5%。中国科学院2011年7月29日发布的《中国科学发展报告2011》显示，陕西省2010年国民生产总值超过1万亿元，全国排名第16位。

就其图书馆建设行业环境而言，在新农村建设以及构建农村公共文化服务体系的背景下，特别是在农家书屋和全国文化信息资源共享共享工程的推动下，陕西地区公共图书馆得到了一定的发展。文献统计，2009年底，陕西省共有公共图书馆112所（含少儿图书馆3所），其中省级馆1所，市级馆6所，县级馆105所[1]。就总体水平而言，陕西省公共图书馆办馆条件与全国经济发达地区相比依然存在很大差距。2009年，全国县级图书馆平均每馆新购图书5700册，而陕西地区仅为1100册，不足全国平均水平的1/5；全国县级图书馆平均每馆购书经费为112000元，而陕西该项经费为19000元，尚未达到全国平均水平的1/5；与此同时，上海、北京等经济发达地区平均每馆购书经费分别为2392000元、887000元[2]。

按照国家现行公共文化机构建设机制，县一级要求设立独立的图书馆和文化馆，各县由县文化管理部门统一管理全县的文化设施建设；县以下的文化设施包括乡（镇）综合文化站和村文化室。

2.2 陕西省村镇图书馆的建设状况

近年来，在中央政府及相关部门、地方政府以及一些社会力量（如民间机构和个人资本）的参与下，陕西省村镇图书馆建设有了一些发展，呈现出“多方参与、多头管理”的态势。

2002年文化部启动“文化信息资源共享工程”，陕西省是首批试点省份之一。十一五期间，陕西省已建成文化共享工程省级分中心1个，市级支中心6个，县级支中心101个，基层服务点29196个，省级分中心资源总量已达到11.7TB。以咸阳市为例，2003年陕西省咸阳市开始建设实施文化资源共享工程，至2010年底，全市所有县图书馆都在其帮助下建起了电子阅览室，各乡镇也都加入文化资源共享工程，配备了卫星接收器、投影仪、服务器、计算机等设备，通过卫星和互联网实现了与省中心以及国家中心的对接，使文化共享工程在乡镇一级达到了全覆盖；农村的读者通过网络就可以了解自己所需要的文化信息，使乡镇图书馆的服务领域进一步拓展。

2006年，陕西省新闻出版局和陕西省农家书屋工程建设领导小组开始了在陕西农村地区的农家书屋建设工程，2008～2010年在全省建成10655个农家书屋，部分解决了当地农民看书难、借书难、看报难的问题。

社会慈善组织和个人兴办的西安的烛光图书馆、纯山乡村图书馆、心平基金会、守望春天图书室等，通过招募志愿者，到乡村援建图书馆（室）开展扶贫支教等活动，也取得了一定的成果。2009年宝鸡市陈仓区图书馆接收全国政协和华人慈善资金总会捐赠图书76箱，丰富了当地图书馆的馆藏资源。2007年5月西安市灞桥区骏马村陈武艺投资60余万元创办的灞桥区图书馆骏马分馆正式对外开放。

可以看出，目前陕西地区在村镇图书馆建设方面尚处在刚刚起步的阶段，主要存在以下几个问题：一是地方政府尚未能正确认识到发展村镇图书馆的重要意义，缺乏统一的建设规划和适合村镇图书馆发展的政策措施；二是镇综合文化馆不能健康运行，无法对村公共文化室业务活动进行必要的指导；三是各级各类社会组织建设村镇图书馆的行为缺少协调，造成资源分散和浪费，无法保证已建成的村镇图书馆可持续健康发展；四是现有村镇图书馆（室）总体办馆水平低，藏书量少，缺乏专人管理，缺乏服务运行经费和后续发展经费。

3 与村镇图书馆建设、发展相关的社会组织

以目前参与村镇图书馆建设的各类社会组织情况来看，呈现出“多方参与、多头管理”的状况。“多方参与”表现出包括政府和各类社会力量对农村公共文化服务的关注，是积极的一面；而“多头管理”或“建而不管”则表现出目前村镇图书馆建设发展过程中的无序和无奈。因此，有必要厘清相关社会组织在村镇图书馆建设过程中的地位和作用。

3.1 政府及相关部门

3.1.1 中央政府及相关部门

公共图书馆是政府履行公共服务职能的文化设施，是政府实现公共服务普遍均等、惠及全民的重要途径，因此发展公共图书馆是我国政府的职能责任，也是政府公共服务的重要内容。具体说来这种责任主要包括财政投资、监督管理和制度供给。“从整个图书馆服务体系的角度来看，乡镇社区图书馆在我国是最基层的图书馆，是图书馆服务体系的神经末梢，是图书馆服务体系的基石[4]。”因此更加需要政府在政策上的倾向性和财政上的大力支持。

从上世纪90年代开始，中央政府开始重视基层图书馆发展。1994年文化部等启动“万村书库”工程、文化扶贫工程，1997年中宣部等9部委发起“知识工程”，2002年文化部启动“文化信息资源共享工程”和“贫困地区图书馆援助计划”[5]，2003年新闻出版署为贫困地区和西部地区援建上万家“农家书屋”，同年民政部、中央文明办等单位在全国开展“万家社区图书室援建和万家社区读书活动”，文化部、财政部也开展“送书下乡工程”等等。

其中特别值得一提的是“文化信息资源共享工程”和“农家书屋”。全国文化信息资源共享工程是新形势下构建公共文化服务体系、惠及千家万户的一项重要文化基础工程，是政府提供公益性服务的重大文化项目。具体来说，就是搭建起一个包括全国5000个以上的县、乡、街道和社区图书馆或文化馆、文化站的联网系统，在农村地区建设基层服务点[6]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把文化共享工程列入公共文化建设重点工程专栏。党的十六届六中全会也指出要抓好社区和乡镇综合文化站（室）工程、全国文化信息资源共享工程。农家书屋工程启动于2007年，新闻出版总署会同中央文明办等8家发出了《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，该工程是由行政统一规划并组织实施的一项旨在惠及9亿农民、推动农村文化建设的重大工程。按照《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的部署，计划用5年时间，在我国农村建设20万个有一定规模的“农家书屋”，要求每个“农家书屋”至少配备1000册以上图书、30种报刊及相应的音像制品。2015年基本覆盖全国的行政村[7]。中办发2007（21）号文（《关于进一步加强公共文化服务体系建设的若干意见》）明确要求“将农家书屋工程列入国家重点实施的五项重大公共文化服务工程，纳入各地经济发展规划，纳入财政预算”。党的十七届六中全会精神也提出了关于文化建设和文化体制改革的一系列重大理论观点和重要工作部署，特别强调要加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。

3.1.2 地方政府

村镇图书馆的发展离不开各级政府的政策倾向和财政保障，地方政府是村镇图书馆建设和发展的重要推动力量，政府能力对于村镇图书馆的良好发展具有关键的作用，领导重视，政策支持，经费保障，是当地村镇图书馆良好发展不可或缺的条件。反之，村镇图书馆则举步维艰。

下述实例可以充分反映地方政府对村镇图书馆发展的重要作用。浙江杭嘉湖地区由市、区县、乡镇3级政府共同出资建设，由市图书馆实行统一业务和人事管理，将市图书馆的资源、管理理念、现代化服务等延伸到乡镇分馆的分馆建设模式。河南信阳市平桥区2010年投资近4000万元，在全区18个乡镇建起了标准化的图书馆，于第16个世界读书日即2011年4年23日全部开馆，在当地实现了免费开放乡镇图书馆的全覆盖。

3.2 基层文化单位

3.2.1 县级图书馆

县级公共图书馆是各级政府主办的公益性文化服务机构是农民享有公共文化权利的平台。在我国文献信息资源保障体系和图书馆服务系统中处于承上启下的地位，也是直接面向农民服务的基层图书馆。从我国现行的图书馆体制来说，县级图书馆是最基层的独立建制的图书馆，因此在长期的发展过程中积累了较多的服务资本。将县级公共图书馆作为村镇公共图书馆体系的中心，是顺应现实的选择，也是未来发展的需要。因为“相对国家、省、城市等各级公共图书馆，县级图书馆的定位较为明晰，作为基层文化服务部门，必须定位为农村文化中心和农村图书馆体系的核心，通过县图书馆，带动各乡镇图书室、村图书室发展[8]”。

3.2.2 中小学校图书馆

“公共图书馆历来与社区学校关系密切，从资源有效利用的角度分析，整合公共文化资源将可以利用学校资源支撑基层图书馆，同时为农村文化服务奠定扎实的基础[9]。”从目前我国村镇图书馆，尤其是中西部欠发达地区的实际情况来看，“考虑到乡镇一级地区的区域面积，考虑到乡镇公共图书馆和乡镇学校图书馆现实有效读者的交叉和重复，考虑到乡镇公共财政只能有限保障公共服务产品的实际情况，应该推动并实施乡镇公共图书馆和乡镇学校图书馆的融合。学校图书馆向社会开放，公共图书馆为学校教育提供援助[10]。”

3.3 其他单位

3.3.1 传媒机构

社会各种传媒机构特别是新闻媒体，以高度的社会责任感，利用自身优势和强大的影响力，通过募捐、图书传递等多种方式和途径，在欠发达地区援建各类型的农村爱心图书室，帮助建设当地的村镇图书馆。可以说，他们是村镇图书馆事业发展不可或缺的社会力量。新闻媒体在促进图书馆建设方面的实例数不胜数，2005年8月CCTV-7《生活567》栏目发起的“图书传递工程”大型社会公益活动，目前已经走进10多个省份，募捐了200多万册书本，援建爱心图书室200个；2000年起，《中国妇女》杂志社在全国各地农村发起读书活动，在各地妇联协同下，杂志社至今已在甘肃、内蒙古、湖南、天津、河北、陕西、辽宁7省建立了44个“星星火农村妇女家庭图书阅览室”。2004年11月26日《光明日报》报道了光明日报编辑梁晓燕、徐晓和中国工人出版社王小平等发起的“乡村社区图书馆援助计划”，民间非营利教育机构北京天下溪教育研究所于2003年初启动。截至2007年7月底，该组织已经为全国20多个省的170多个乡村社会和学校捐建了小型图书馆，并与国际计划、上海启明书社、美国梦想行动国际等组织合作为20多个社区和学校捐赠了图书[11]。中国光华科技基金会的“光华公益书海工程”项目是由共青团中央和新闻出版总署共同主办、中国光华科技基金会和全国各出版发行单位共同承办的一项大型公益活动，它通过捐赠库存积压图书，支持欠发达地区（重点资助中西部地区、革命老区和新农村建设重点地区）文化发展，促进新农村建设，同时还在部分地区挂牌建立“光华图书馆”，对其开展持续性捐助[11]。

3.3.2 企业

在发达国家，企业家捐赠社会公益事业，无论从思想观念还是捐赠制度上都非常成熟，甚至形成了文化传统。最为图书馆界所闻名的捐赠莫过于卡内基捐建图书馆。19世纪末，美国著名的钢铁大王卡内基在英语世界捐建了多达2519座公共图书馆，由此成为美国现代公共图书馆事业的重要推动者。

近几年，中国国内企业捐建图书馆也开始增多。如自1998年以来，飞利浦已累计捐款780多万元人民币，在全国建立了17所希望小学和309个图书馆[12]。2007年花旗集团捐助220万元人民币在广东省两县建立了两所儿童图书馆[13]。“中国移动爱心图书馆（室）”是由教育部和中国移动共同组织、中国移动集团捐款并向员工发起捐书活动、中国教育发展基金会和中国移动共同实施的爱心图书捐赠活动。其于2007年1月8日启动，计划用3年时间为中西部23个省区贫困农村地区的1000所中小学配置图书，建设“中国移动爱心图书馆”[14]。安利（中国）日用品有限公司也为15所城市里的打工子弟学校捐建了“阳光图书馆”[15]。

3.4 民间组织

3.4.1 民众自治组织

村委会作为基层群众性自治组织，有办理本村的公共事务和公益事业的责任和义务，因此村委会也是村镇图书馆发展的重要力量。村委会可以多种形式促进当地村镇图书馆事业的发展。如村委会“从集体经济收入中提取适当比例的公共服务经费兴办村镇图书馆，并监管图书馆的长期运作；或者村委会可以促成辖区内的单位、非营利组织、企业和个人共同集资捐建村镇图书馆，村委会则负责监督管理，也就是“民办公助”等等[16]。

3.4.2 NGO

NGO是英文“non-government organization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织[17]。目前此类社会力量援助欠发达地区图书事业发展的热情颇高、数量颇众。当地政府和村镇图书馆应当充分利用社会力量的援助，最大限度地促进本地区基层图书馆的建设与发展。

①基金会

美国青树教育基金会由海外华侨旧金山金门大学教授赵耀渝于2001年创设，该基金会的主要宗旨中有关村镇图书馆的援助如下：建立现代化图书馆，通过高品质的图书信息资源服务，为教学和教师的自身发展提供便利条件；支援和改造乡村学校图书馆，为当地民众提供公共图书馆服务。由于青树教育基金会的长期努力，特别是对西部地区的教育发展提供了大量的支持与资助，从创办至今，资助了10多所中小学和公共图书馆。

海外中国教育基金会的使命是筹集资金援助中国贫困地区的教育事业。基金会下属的图书项目始于2003年6月。至今，利用旧书建立的图书室92个，全新书图书室11个，募集各类旧书52000余册，选购新书10672册，为20多个学校订阅了杂志，购置藏文、聋哑教材等特种图书1000余册。

“梦想行动国际”于2004年以来每逢暑期就在北美与国内招募青年志愿者，以小组的形式到中国乡级以下的中小学进行图书馆援建、英语支教、贫困学生救助、社会调研、信息技术培训等，目前已在内地建有7个乡村或社区图书馆[18]。爱心传递慈善基金会在贵州、安徽、广西等地8所小学或乡村建立“蒲公英乡村图书馆”[19]。上海启明书社成立于2005年，是一个完全由志愿者自发组成、自行筹款、自我管理的非营利组织，主要目标是向河南和安徽贫困地区捐建图书馆。

②公益性网站

依托公益网站发起的捐书助教和建立图书室活动，也是支援村镇图书馆建设中具有持续动力的社会力量。

比较著名的如百草园公益图书馆项目，是由NGO中国网于2005年3月启动，帮助教育落后的贫困地区（主要在乡镇及乡镇以下）的学校和社区建立公益图书馆。图书馆作为教学辅助部分向学校师生开放，当地居民凭身份证也可以在开馆时间入馆阅读。

微笑图书室和其“多背一公斤”行动，是网友自发组织的关注贫困地区教育的民间公益论坛，它以收集城市中的闲置书籍帮助中国贫困山区学校设立图书室为目标，并通过良好的图书室管理保证所募书籍的有效利用。自2003年5月至2004年4月，“微笑图书室”这一网络平台已帮助8所小学筹集了5000多册图书。

另外，网络中还有各种志愿者组织的公益性图书捐助活动，如最早的“病孩子”网站，为甘肃黄羊川建立图书馆，资助需要帮助的孩子读书；2001年由河南省洛阳师范学院学生创立的捐书助教网、乐助会等。

4 社会组织促进村镇图书馆发展建议

公共图书馆是政府履行公共服务职能的重要体现，因此乡镇图书馆的建设必须以政府为主体，这是政府义不容辞的责任。尽管在现实中由于各种各样的原因，政府对乡镇图书馆的建设重视程度和投入力度还不够，从经济学意义上来说，这是政府失灵的表现。因此在存在政府失灵的前提下，积极发挥基层文化单位和其他民间组织的作用，对村镇图书馆的建设起辅助作用也是必要的和可行的，但是政府以外的基层文化单位和民间组织在村镇图书馆建设中的作用不应被夸大，做到适可而止。因此，村镇图书馆建设的基本原则应该以政府为主体、基层文化单位带动、民间组织参与，其中以政府为主体建设村镇图书馆的原则不可动摇。

4.1 地方政府是村镇图书馆的建设主体

图书馆事业作为一项惠及全民的公益性文化事业，它的建设和发展必须有政府的支持参与。基层图书馆作为公共图书馆体系的重要组成部分，各级政府对加强农村文化建设特别是村镇图书馆建设负有重要责任。要想促进基层图书馆的发展，就需要切实加大政府投入力度，中央及各级财政要统筹规划，加大对农村文化建设的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，不断提高用于乡镇和村的比例。保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村的文化建设。中央和省、市三级设立农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设的资金需求，提高财政资金的使用效益。

同时，政府所具有的权威性、强制性和严肃性等特征，使其在宣传引导、动员社会力量参与基层图书馆建设方面具有明显的优势。具体来说，各级政府应该加强对基层图书馆性质、职能、服务等的宣传，让社会各界了解基层图书馆的重要作用；同时，要以各种方法帮助基层图书馆争取物质上和资金上的捐赠和帮助，倡导社会各界关心支持基层图书馆事业的发展。

此外，政府的作用还体现在对社会组织的倡导和管理方面，需要政府对公众参与村镇图书馆建设进行引导，并对支持图书馆发展的社会组织予以鼓励，为社会组织的持续参与创造优良环境。例如，对于投资基层图书馆建设、为基层图书馆发展做出贡献的单位和个人，给予精神上和物质上的褒奖，在一定范围内对其事迹进行宣传；在图书馆建设的土地使用、规划审批及捐助人税费减免等方面给予优惠和方便等。

4.2 县级图书馆积极介入村镇图书馆建设

县级图书馆是直接面向农民服务的基层图书馆。从我国现行的图书馆体制来说，县级图书馆是最基层的独立建制的图书馆，在其长期的发展过程中积累了较多的服务资本。县级公共图书馆应当成为农村地区公共图书馆服务体系的中心图书馆，因此要积极发挥县级图书馆在村镇图书馆建设和发展过程中的带动作用。县级图书馆应当坚持在地方政府的领导下，积极规划和建设农村公共文化服务网络，构建以县馆为总馆、镇文化站图书馆为分馆、行政村图书馆为服务点的县级公共图书馆一体化服务网络。同时，在文献资源共建共享、图书馆服务制度规范和服务人员业务培训等方面，发挥积极的专业指导作用。

4.3 发挥农村中小学校图书馆的积极作用

中小学校往往是乡镇的文化教育中心，集中了乡镇的教育资源和文化图书资源，中小学校管理人员的相对稳定和合理保障是确保村镇图书馆常态化服务的重要条件。农村中小学校可以利用学校资源支撑基层图书馆，配备专职的图书管理人员，同时也依托村镇图书馆的硬件设备为师生提供更为便利快捷的信息服务。推进面向公众的乡镇图书馆和面向中小学生的乡镇学校图书馆的融合，依托当地的中小学校，将农村图书馆与学校图书馆资源相结合，同时向中小学师生和村民服务是一种可行性比较强的方法。这种做法其实在发达国家早有先例，如日本《图书馆事业基本法纲要（草案）》中就有规定“在人口过稀等另有规定的特殊地区，可将学校图书馆和公共图书馆合为一体，供儿童、学生和居民共同利用[20]。”

4.4 协调各种社会组织积极性，整合文献信息资源

各类社会组织关注农村公共文化设施建设、支援村镇图书馆事业发展，是和谐社会的进步。然后，在充分调动和吸引各类社会组织力量的同时，务必要注意由地方政府牵头做好协调工作，使各方力量形成发展农村公共文化服务事业的合力，避免造成“各自为战、各建山头”，最大限度地发挥社会资源的作用，促进村镇图书馆的可持续发展。无论是“农家书屋”、还是“职工书屋”、“爱心图书馆”，所有文献资源统一编目、统一使用，统统登记为村镇图书馆的馆藏资源。

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