论民国初期山西村治中的犯罪预防*1

周子良，乔冠文

(山西大学 法学院，太原 山西 030006)

民国初期，在山西行政当局主导下推行的村治运动中，山西农村在经济发展、行政管理、社会治安等方面取得了明显的成效。自民国初期始，许多学者就对山西村治的诸多问题给予了较多的关注，写出了大量的研究论著，这些成果不仅有理论研究，还有实地调查的报告。20世纪80年代后期以来，关于山西村治的相关研究，再次成为学者们关注的热点，并且取得了一定的研究成果，然而，对于山西村治中的法律问题，却少有学者关注。本文从法律角度研析山西村治，探讨其犯罪预防的相关问题。

在推行村治的过程中，行政当局采取了中西结合的方式，将中国传统的闾邻乡里制度与现代西方自治思想结合起来，并试图建立起“民自治”的社会。通过设置村民会议、村公所、息讼会、保卫团及村监察委员会等村级机构，分工协作、相互制约，以维护乡村的公序良俗，推进地方的经济发展，实现扼制犯罪于萌芽的社会效果。通过制定村禁约，借鉴传统文化和西方社会治理的思想，整顿社会风俗，从而建立起社会的新风尚。同时，山西村治的实践为南京国民政府所取法，并作为模范在全国推广，其在中国乡村治理史上占有不可忽视的地位。

一、山西村治中犯罪预防的制度设计

(一)犯罪预防的组织保证

山西当局认为：“欲期政治得良好结果，须先从极密之行政网起。用民政治之构造，一语足以概括之，则行政网是已。现在亟亟于编村制，意欲先由行政网不漏一村入手一村不能漏，然后再做到不漏一家由一家而一人。网能密到此处方有政治可言。”[1]7那么，如何建立起细密而又有效的行政网呢？或者说，什么是建立行政网的关键呢？行政当局发现了“村”的价值。他们认为：“村者，人民聚集之所也。为政不达诸村，则政乃粉饰，自治不本于村，则治无根蒂，舍村而言政治，终非彻底之论也。”[2]1阎锡山也说：“村是人群聚集的最小团体，亦即施行政治之最小单位。行政由此入手，方能有彻底之办法，民治由此发展，方能固自治之根基。”[3]1将村作为最小的行政单位。依据1927年8月18日公布的《修订乡村编制简章》之规定，凡满百户之村庄，或联合数村在百户以上者，成为一个编村(以户数最多之村为主村)，设村长、村副各1人；如户数多者，则增设村副，但不能超过4人。如不满百户，而且也不便联合他村者，也得自成一个编村。村内居民以5家为一邻，设邻长1名；25家为一闾，设闾长1名。如因居住不便分割，那么，在25家以上，50家以下，或不满25家者，亦得设闾长1人。在5家以上，10家以下，可设邻长1人。由此建立起邻—闾—村三级村级组织管理体制。此外，在村之上设区，区上置县，分别设区长、县长各一人。这种严密的行政管理体制，不仅便于日常的行政管理，而且为政策法令的贯彻执行、预防犯罪等奠定了组织基础。

(二)犯罪预防的具体制度

行政编村所建立的邻—闾—村三级村级组织管理体制，仅仅是实行村治的基础。要想治理好农村，还必须要有具体的制度。在实行村治期间，山西行政当局制定了许多的制度，其中，比较重要的制度有：村民会议制度、村政的执行与监督制度、村禁约制度、调处纠纷的制度和维护社会治安的制度等。

1.村民会议制度：规范合法的议政主体作为正面导向

按照1927年《改进村制条例》的规定，村民会议、村公所、息讼会和村监察委员会组成自治机关。1927年8月8日颁布的《村民会议简章》规定，凡村内20岁以上的居民，都有资格参与村民会议，如村中习惯以每户出一人亦可，全村其他村民均得列席。但有下列情形者不得参与会议：品行不端营私舞弊确有实据者，贩吸鸦片金丹及含有吗啡等毒质者，窝赌及赌博者，窝盗及窃盗者，有精神病者，曾受刑事处分尚未复权者，因故被村民会议议决不准参加会议者。会议分通常、临时两种，由村长召集。村民会议一般是每年举行一次，遇有特别事件，随时召集临时会议。开会时，须有应当到会村民半数以上到场，方可开会。村民会议的职责主要有：第一，选举村长、村副及村监察委员和息讼会公断员；第二，省县法令规定应议事项；第三，行政官厅交议事项；第四，村监察委员会提交事项；第五，议定及修改村禁约及一切村规事项；第六，村长、村副请议事项；第七，本村兴利除弊事项；第八，村民20人以上提议事项。[4]5

从以上内容可以看出，村民拥有了作为公民参与村政事务的政治权利，体现了推行集体决议、扼制专权思想的政治观念。作为全村的民意机关，村民会议将不法分子排除在外，起到了扬善抑恶和预防犯罪的导向作用。

2.村政的执行与监督制度：防止专权枉法

根据1927年《村公所简章》的规定，村公所和村监察委员会分别是村政的执行与监督机关。村公所由村长、村副和闾长组成。如果村长、村副和闾长不足七人，则由村民选补；如果超过了13人，则闾长分班任事，但如何分班，则由执行人员会议定之。村公所应办事务主要有四项：行政官厅委办事项、村民会议议决事项、其他一切应执行之村务、报告职务内办理事务及特别发生事件等。村公所处理事务，实行合议制，而且以多数议决。而在具体执行村务时，则是分由专人负责。即在每年的春节后一个月内，由村长、村副召集闾、邻长互选数人，或按照习惯由村民公举，分司村款、积谷、保卫团、学务等项事务。如遇有特别重要村务，则交村民会议议决后执行。通过设立这套制度，保证了行政权力的相互制约。

为进一步约束村公所的行政权力，防止权力被滥用，1927年，行政当局同时还颁布了《村监察委员会简章》。村监察委员会由村民会议于村民中选举5人或7人组成，任期1年，但得连举连任。其职责有二：清查村财政，举发执行村务人员之弊端。

村政执行的制度设计有效避免了村长的专制，村监督制度则更有利于防止公权力被滥用。这种对行政权力的有效制约和监督，为防止专权枉法及贪污腐败犯罪行为的发生起了积极的作用。

3.村禁约制度：规范村民，防患未然

村禁约被称为“村宪法”，由村民会议制定，是全村人民需要遵守的，用来维护村内秩序，预防违法犯罪的规约。根据1925年颁布的《村禁约之规定及执行简章》，凡是妨害公众安宁、公众秩序、公共事务、公众财产及身体、一村风俗、公共交通、公共卫生的行为，都应订入村禁约中。不过，各村村禁约的大纲相同，但具体内容不一定完全一样，只要符合村情即可。村禁约的基本格式和内容大致是：(1)不准贩卖金丹鸦片；(2)不准吸食金丹鸦片；(3)不准聚赌窝娼；(4)不准打架斗殴；(5)不准游手好闲；(6)不准忤逆不孝；(7)不准儿童无故失学；(8)不准偷窃田禾；(9)不准毁坏树木；(10)不准挑唆词讼；(11)不准缠足；(12)不准放牧牛羊踏毁田禾；(13)不准侵占别人财产。[5]43-44

按照《村禁约之规定及执行简章》，村禁约的执行采取合议制和回避制。若有人违反村禁约，每村有闾长七人以上者，须由村、闾长合议处理，如能加入邻长者更好；若闾长不足七人者，必须加入邻长，共同商酌；如村中有合乎村民公意之习惯，也可以依习惯行事。在执行村禁约时，《简章》还规定了回避制度。若违反村禁约之人与闾、邻长有特殊关系，闾、邻长必须回避。

对于违反村禁约者的处罚方式，主要有以下四种：第一，缴纳村费十五元以下一角以上；第二，酌用公庙罚跪或跪香等习惯以资儆戒，但不得有凌虐行为，更不得沿袭吊打之恶习；第三，训诫；第四，凡情节重大非禁约所能禁止者，送请官厅重惩。若有依禁约处办不服者，即报区送县核办。[4]6-7这种立足于村情，将传统习惯和民主决议结合而制定的村禁约，对于维护社会秩序、改善社会风气和去除传统恶习、预防违法犯罪起到了不容忽视的作用。

4.调处纠纷的制度：化解小纠纷，绝患大罪行

农村不和谐的原因之一是村民间的诉讼。“世上吃亏事情，没有打官司再厉害的。你看那亲兄弟不说话的，本家不一块儿祭祖宗的，本村不一块办新事的，大半都是由打官司闹成的。”[5]44在谈到成立息讼会的原因时，阎锡山认为：“人民打官词的一事，不好处很多。俗话说，一辈官词十辈仇。不特花钱费时，而且结仇，甚至因争小事，致成大事。再加之劣绅土棍，以及坏律师等从中挑拨，遂使官词缠年不休，势必至倾家败产，后悔莫及。此实因村中无公正明白人，为之调解的缘故。”[1]11为了调处纠纷，避免诉讼，维持村民间的和谐，村治期间，行政当局设立了息讼会，作为调处村中争执的机构。根据1927年颁布的《修订息讼会简章》，每一编村设一处息讼会。该会由村民会议从村民中选举出公断员5人或7人组成，再由公断员互推1人任会长。除命案外，只要是双方请求调解的争执事情，均可以由息讼会公断。公断时，采取少数服从多数的原则。公断的结果没有强制力，如有不服者，可以自由起诉。

息讼会调解纠纷，除息讼会会长和公断员要有公心外，更重要的是处断必须公道。阎锡山说：“各村息讼会会长及公断员调解事件，必须平心说理，十分公道，不可有一点偏心。凡断一事，须先问问自己良心上过得去否？万勿袒护大户，欺压小户；偏袒有势力的，欺压没势力的；偏袒主村，欺压联合村；偏袒土籍，欺压客民；偏袒念书人，欺压平民。公断员总要不怕强的，不欺压弱的，才够公断人的资格。尤须顺乎人情，善于劝解，使两造心平，事自易了。最忌怕人愤怒，小事酿成大事。此会你们如果办得好，以后村中当然没有人敢不说理。可期望一县之中，无人打官词，这就成顶好的社会了。至息讼会能否有益于村民，全在公断人公道与不公道。当执行公断时，务书‘公道’二字，置于棹(zhào，同‘桌’。笔者注)上，使公断人触目惊心。将公道两字存于胸中，则不公道的情事，不会发生。息讼会之真精神，方能表现。”[1]11-12由此可知，公道是息讼会调解纠纷的基本原则，公道是社会秩序得以形成和维持的必备要素。无公道，则无正常的秩序，更不会形成善良风俗和公正的社会。

息讼会的调处不同于司法审判。在纠纷的调解中，公断员主要是靠情，而不是用法来解决纷争。1929年，参加过山西村治实地调查的茹春浦说：“息讼会本旨系以主张公道为法律之补助，而其最后目的则在于用情，而不用法。即以合于人情的办法代替法律。”[6]5目的是通过比较柔和的方式解决纠纷，实现“村村无讼”[注]1929年2月6日，山西省公布了《实施村村无讼家家有余各办法简章》。其中关于《实施村村无讼办法简章》的主要内容包括：《奖励村仁化办法》、《维持村公道办法》、《整顿息讼会办法》、《普及法律知识办法》等。的目的。

息讼会制度生成于熟人社会，也符合中国人“无讼”追求的法律传统。这种以情理为先导，而又不限制村民通过法律解决纠纷的制度设计，使情、理和法互相配合，相得益彰，起到预防犯罪的作用。

5.维护社会治安的制度：维护社会善良风俗，震慑违法犯罪

为了维护村中的社会治安，在村治期间，设立了保卫团。从1927年8月公布的《修订地方保卫团条例》中可知，保卫团以“团结好人，保卫地方为宗旨”。其组织是：“各县保卫团，按每闾为一牌，以闾长为牌长，数闾为一甲，以村副为甲长；一编村为一村团，以村长为村团长；一行政区为一区团，以区行政长为区团长；一县为一总团，以县知事为总团长。遇必要时，总团区团村团甲牌均可添设副长，辅助办事，统由总司令部发给徽章。”[4]10除有残疾与精神病者、在外有正当职业与村中办公者，以及学生在校肄业者外，村中年满18岁以上35岁以下之男子均负有入团受教练之义务。保卫团的主要职责有三项：第一，稽查本村窝藏匪类；第二，捕拿土匪盗贼；第三，查禁贩吸烟土金丹。一旦查获，即送区转县惩办。这一制度的实行，有利于维护社会善良风俗、震慑和预防违法犯罪的发生。

二、山西村治中犯罪预防的效果

通过推行村治，山西的犯罪率大幅下降，社会治安有明显的改进。1929年，梁漱溟先生在考察山西村治后有这样的描述：“据我看由村政生的好处，亦有几种：第一是治安好……现在实为全国最安静太平的地方。此其原因甚多，而得力于村政的亦不小。”在禁毒方面，山西也取得了不小的成绩。我们知道，自清末以来，毒品对中国的危害甚大。山西作为“烟害最深省份”之一，吸食者众多。毒品不仅侵蚀国人的身体，而且会使人的精神涣散、家庭破落。而山西，通过制定法规和督查，试图医治民众吸食毒品的社会顽症。梁漱溟先生接着说：“第三是禁烟有几分成功。现在各省差不多无烟禁可言，但山西尚在禁烟，却是现在，亦不努力了。然而照以前办到的地步很算不容易了！而这点成功，全得力于村政；若无村政，即此一点成功亦不会有。”[注]梁漱溟先生对山西村治多有批评，但是对山西当时的社会治安却持肯定态度。参见梁漱溟全集第四卷，山东人民出版社1991版第894页。村治中，推行的村禁约等制度，在预防犯罪方面起到了大的作用。茹春浦在调查山西村治后写道：“据古城村及古唐村二村村长云：该两村违反村禁约处罚之案件均逐年减少，此点可为村禁约实行有效之确证。又据古唐村村公所禁约处理案件簿内载，十七年全年该村共罚款七元。询之该村村长，据云：以前每年有罚款至百余元之时，近年因民智日开，违犯禁约案件日少，罚款不过十数元。”[6]4-5设立的息讼会也取得了明显的成效，调处了大量的民事纠纷。根据1927年7月到1928年6月实察员的《各县办理息讼会成绩概括》，榆次县的201村中“一年以内该县政府受理民事案数一百一十四起，息讼会受理案数一百五十九起，经调息案数一百五十二起，其不服案数计共十起。”离石县“有一百四十六村，一年以内，县政府受理民事案数二十八起，息讼会受理案数一百九十二起，经调息案数一百八十六起，其不服案数二十九起”[7]24-25。这些数据说明息讼会在化解民间矛盾方面起到了积极的作用，有效扼制了犯罪案件的增长，维护了社会的安定。不过，实行村治也不能完全杜绝犯罪，有学者总结道：“吸食金丹鸦片者，贩卖者，依旧发现于乡间，不见减少，此外赌博者，窝娼者以及其他不良分子，亦不见的竟能绝迹。”[8]12犯罪预防是一项长期而又复杂的社会治理工程，需要不懈的努力。

20世纪20年代，在军阀战争连绵不断的情况下，山西仍能保持相对的安定，尤其在控制犯罪方面收到了一定的效果，这与山西实行的村治有密切的关系。以史为鉴，村治的实行对犯罪预防的作用到底多大，不只是取决于改革针对犯罪问题的法律规制的多寡，更重要的是如何将现代法治的优势与基层现实的民情有机地结合起来，进而开出标本兼治的治世良方。同时，也应该看到，山西村治的目的在于实现军阀的专制统治。

参考文献：

[1] 邢振基．山西村政纲要·总论[M]．太原：山西村政处，1929．

[2] 山西村政处．山西村政汇编·序[M]．太原：山西村政处校印，1928．

[3] 山西村政处．山西村政汇编·修正村长村副须知·叙言：卷1[M]．太原：山西村政处校印，1928．

[4] 山西村政处．山西村政汇编：卷1[M]．太原：山西村政处，1928．

[5] 郭葆琳．山西地方制度调查书[R]．山东公立农业专门学校农业调查会刊行，1925：43-44.

[6] 茹春浦．山西村治之实地调查[J]．村治月刊，1929(7)：4-5.

[7] 山西村政处．各县办理息讼会成绩概括[J]．山西村政旬刊，1930(30)：24-25.

[8] 祝君达．山西村政的检讨[J]．新农村，1934(9)：12.