公司法人治理理论在公立医院改革中的应用探讨

□李建军

（河南省人民医院，郑州 450003）

公司法人治理是公司制企业非常有效的制度安排，是资产所有者对经营者的一种监督和制衡机制，即通过制度安排，科学配置所有者与经营者之间的权利与责任关系［1］。公司治理包括内部治理和外部治理，内部治理即法人治理结构，它是一种科学、有效的管理制度和手段，能够较好地解决所有权、决策权、经营权、监督权相互分离与制约的关系［2］。在现代产权理论和公司法人治理理论的指导启发下，国有企业改革取得突破性进展，其成功经验是：在政企分开、出资人制度到位的基础上，国有企业建立起了规范的法人治理结构和科学法人治理机制［3］。公立医院与国有企业虽然在经营目标方面有重大区别，但在产权属性、管理理念、管理方法等方面有很多相同或相似之处，尤其是在公立医院法人治理结构构建及产权制度安排方面值得学习借鉴。

卫生部部长陈竺在近期的全国卫生工作会议上为公立医院管理体制的改革指明了方向：界定公立医院所有者和管理者的责权，探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构，公立医院法人治理结构改革是调整公立医院权利结构和运行机制的重大举措［4］。目前，不管是公立医院改革的实践层面还是政策研究层面，建立公立医院法人治理结构已成共识。但是，规范的公立医院法人治理结构的建立需要具备两个基础性条件：一是建立出资人制度；二是有效实现管办分离。

一、建立出资人制度

（一）出资人所有权和法人财产权分离

公立医院现有的产权特征给公立医院治理带来两种后果。一是缺乏对公立医院经营者或管理者有效激励约束机制，由于出资人所有权不明确，医院法人财产权没有得到有效执行，以及监管缺失，导致公立医院经营管理者缺乏发展动力；二是公立医院错综复杂的代理关系，造成代理成本极高，公立医院的国有产权缺乏有效的代理人，使得与所有者（即全体居民）的个人利益脱节，不能有效反映所有者的诉求，造成公立医院的发展脱离公益性的宗旨和目标［5］。因此，公立医院的治理模式及管理体制必须改革，在确保公立医院国有产权属性情况下，建立公立医院出资人制度，落实医院法人产权地位，显得既迫切又必要。

实行出资人所有权和医院法人财产权的分离体现的是权利和责任的划分。政府作为公立医院的出资人，拥有医院资产终极所有权，规划医院的发展方向，保证公立医院的社会公益性和社会目标的实现，规范公立医院法人治理结构，监督医院资产运营情况，监督医疗服务的社会效果。医院作为财产的经营者，是独立的经营实体，依法享有包括国家在内的出资人投资形成的全部法人财产的占有权、使用权、处置权和收益权。在财务、人事、投资及日常管理中有自主权，享有内部机构设置权，人才招聘和劳动用工权、人事管理权、工资和绩效分配权、固定资产处置权等。实现出资人所有权和法人财产权的分离，既能保障国家所有权的基本利益，又能落实公立医院独立的经营权。

（二）建立出资人制度

出资人制度是指一个具体人或者具体机构行使所有权各项权能的一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、收益分配和投资制度［6］。我国公立医院现有管理体制中，政府作为出资人，存在多部门行使权力，而缺少人格化代表行使出资人的权利，公立医院缺少有效的治理机制、监督机制和评价体系。

建立公立医院出资人制度的基本原则是：将国家所有者代表集中到一个部门进行有效的管理，做到管人与管事统一，职责与人员到位，避免多头代理，无部门负责的情况；所有者代表的权力和责任以及要承担的风险对等。具体做法是设立一个独立于卫生厅（局）之外的公立医院管理机构，专门承担政府对医院国有资产的所有者职责，比如在试点城市改革中，洛阳市、北京市相继成立医院管理局，统筹公立医院人财物，代表政府行使出资人权利。建立出资人制度涉及投融资体制、财政体制、干部人事任免体制等，不仅需要政府文件或制度安排，还需立法先行。要完善出资人和公立医院之间的委托代理关系，还要建立一套科学考评体系，减少“道德风险”和“逆向选择”的发生。如果不解决这个问题，其代理行为就不可能是“全心全意”、尽职尽责的［7］。

（三）出资人与政府各部门之间的关系

出资人到位，意味着出资人的职责、权利及机构在制度安排上到位，管人、管事、管资产集中于一身，出资人是国有资产人格化的代表，需要与政府相关各部门保持有效沟通和协调。首先要把握好出资人与国资委的关系。出资人是由国家或地方国资委授权，作为卫生系统国有资产授权的经营主体，负责经营管理区域内医院的全部国有资产，对国资委承担保值增值责任，国资委任免、考核出资人的主要负责人；对出资人而言，按照国有资产监督管理委员会的授权开展资产运作和资本投资等活动。其次把握好出资人与卫生局的关系，卫生局作为卫生行业管理部门，重点在于管理，主要体现在：建立对医疗机构、人员等要素的准入制度、医疗质量监管制度、患者的投诉和举报制度、医疗机构的评审制度和向社会公布信息制度等。再次把握好出资人与公立医院的关系，公立医院接受出资人资金的注入，向出资人申报投资项目审批，并接受公立医院改革指导。出资人负责经营管理本级医疗单位存量国有资产，确保良好的社会效益和合理的投入产出效益。

二、管办分离

管办不分是我国医药卫生体制改革始终没有打开的结，困扰并制约了公立医院改革与发展。作为医疗行业监管者的卫生行政部门既是教练员，同时也是裁判员；卫生行政管理部门无法客观公正地行使其监管职能，维护公平竞争。所以，公立医院出资人制度建立后，转变政府职能，有效实现政事分开、管办分离，便成为公立医院改革的探路之举及现实选择［8］。

（一）科学界定卫生行政部门职能

科学发展观为医疗卫生事业改革带来了机遇，也为转变政府职能创造了条件。转变卫生行政部门的政府职能，既是政府体制改革需要，也是医药卫生体制改革的重要内容。卫生行政部门主要职能包括：制定疾病预防控制战略，针对主要公共卫生问题，包括艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病及新发传染病，制定预防控制战略，制定影响居民健康的主要慢性非传染性疾病的控制战略；加大卫生投入，改善卫生筹资结构和卫生资源配置，确保全体人民平等地获得公共卫生服务，平等地享有获得基本医疗服务的机会；制定卫生事业发展规划，建立与社会主义市场经济体制相适应的医疗服务体系；加强卫生立法和执法监督工作，用法律法规保障公共卫生安全和卫生服务质量，维护市场秩序；建立公共卫生保障体系；建立社会健康保障体系，完善城镇职工医疗保险制度、新型合作医疗制度、医疗救助制度等。

（二）有效实现管办分离

所谓管办分离，是指卫生行政主管部门按照有进有退、有所为有所不为的原则，把“办”医院的功能剥离出去，不再当医院的“总院长”；与此同时，通过法律法规、卫生政策及必要的行政手段加强宏观管制，实行全行业管理，从而使“管”者、“办”者集中精力，各司其职，达到管办分开的目的［9］。

实现公立医院的管办分离，首先要政资分开，所谓政资分开，就是要建立以国有资产管理部门为主体的卫生国有资产管理体系，实现国有资产所有者职能与社会经济管理职能的分开。其次要政事分开，政事分开主要是指政事职能分开，政事机构编制分开、政事管理方式分开及政事经费分开，卫生事业单位不再承担任何卫生行政职能，而是建立一套符合事业单位自身特点的管理方式，筹资渠道可以朝多元化方向发展。公立医院政事分开的核心是界定政府在卫生领域提供公共服务的角色，划清政府与市场的界限，公立医院运行应依法依规独立经营管理并承担管理风险和责任。

三、公立医院法人治理改革的探索

2004年之后，苏州、无锡等地先后实施了公立医院管办分离改革，改革的核心内容是转变政府职能，将卫生局原来既“管医院”又“办医院”的职能一分为二，将办医院的职能交给医院管理中心。医院管理中心与卫生局同级别，互不隶属，医院管理中心经市政府授权，代表市政府来经营管理所属国有医院的资产和业务，在市政府的领导下接受卫生行政部门的行业管理。实行“管办分离”后，卫生主管部门的管理模式逐步转变，由微观管理逐步向宏观管理过渡；医院的经营管理自主权得到保证和落实，院长和其他管理人员的积极性得到调动和发挥，医院主动适应市场、调整服务结构的能力得到提升［10］。公立医院试点城市改革推进以来，从上海申康管理模式，到北京、洛阳成立医管局，这些试点城市的改革在不同程度上实现了“管办分离”，明确了政府和医院、医院内部权力机构之间的关系，一定程度上实现了政府（出资人）举办医院的公益性目标。但是，在建立公立医院出资人制度方面还没有涉及，在落实公立医院独立法人地位、建立公立医院法人治理结构方面还有很多工作需要探索研究。

公立医院改革的实践表明，在公立医院法人地位没有落实之前，要实现医改要求的政事分开、管办分开、医药分开等几个分开是很难的。因为，公立医院管理体制改革最基础就是管办分离，即监管与举办分开，管办分离的制度基础是建立公立医院出资人制度。出资人制度是解决公立医院所有权与法人财产权分离，落实公立医院独立法人地位，从而为建立以医院管理委员会或医院理事会为核心的公立医院法人治理结构奠定制度基础。综上所述，建立公立医院出资人制度和实现管办分离，是公立医院法人治理结构构建的基础条件，也是公立医院改革突破口。出资人所有权和医院法人财产权分离，可以确保高效的出资人制度的建立，为医疗卫生行政部门的职能转变，实现管办分离创造重要的基础条件，从而推动公立医院法人治理结构的最终建立和完善。

［1］李维安.公司治理［M］.天津：南开大学出版社，2001：24─28.

［2］吴小南，等.浅议公立医院法人治理结构与医院管理体制改革［J］.福建医科大学学报（社会科学版），2007，（2）：4.

［3］张维迎.企业理论与中国企业改革［M］.北京：北京大学出版社，1999：60─86.

［4］徐新灏，等.基于政事分开机制的我国公立医院法人治理路径分析［J］.医学与社会，2008，（5）：24─26.

［5］李建军.公立医院法人治理机制研究［M］.郑州：河南人民出版社，2008：85─86.

［6］叶露，胡善联.公立医院出资人制度及其治理结构［J］.中国卫生资源，2005，（3）：105─107.

［7］王大庆.建立国有资产出资人制度需解决的问题［N］.金融时报，2003-03-31（09）.

［8］胡文鹏.公立医院改革的探路之举［N］.经济日报，2011-08-03（03）.

［9］吴敏.我国城市公立医疗机构管理体制的目标模式构建［J］.中华医院管理杂志，2006，（12）：5─8.

［10］雷海潮，等.公立医院托管改革的实践与启示［J］.中国医院管理，2003，（12）：459─462.