我国城乡养老保险制度衔接问题研究*

马彦

（苏州科技学院，教育与公共管理学院，江苏苏州215009

自党的十六届六中全会明确提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系以来，我国社会养老保障体系正处在快速完善的阶段。2009年新农保试点和2011年城居保试点的开展，更是表明我国覆盖城乡的养老保险体系已经初步建立。以城镇企业职工基本养老保险、新农保、城居保为主体的城乡养老保险制度体系为解除公众养老之忧作出了积极的贡献。然而，因为制度各自独立运行，相互间缺乏明确的转换办法，致使不同制度之间无法衔接，参保人员的养老保险关系也难以转移与接续，这一方面成为制约人才流动的瓶颈，另一方面也导致了重复参保的问题。从理论上讲，参保人员不应重复参保，应随本人务工情况、劳动关系的转换，适时参加相应的养老保险。但在实际工作中，由于制度衔接不畅、社会保障信息化水平处于初级阶段使得重复参保现象仍然存在[1]。同时，在一些地区还尚存着为特殊人群设立的如农民工养老保险、被征地农民养老保险等养老保险制度，碎片化的状况增加了制度的运行成本和经办管理的压力。因此，研究城乡养老保险制度整合和政策衔接的问题已是当前的重要课题。

1 城乡养老保险制度衔接的基本原则

1.1 权利与义务相统一的原则

实质上，城乡养老保险制度衔接的具体问题是权益的转、接、并、续。在衔接过程中，为了保证参保人的权利和义务不分离，就应从产权清晰界定入手，明确参保人对社会养老保险基金的产权，参保人作为最终所有者，有权利要求管理、运营、支付增加透明度，处理好委托代理关系，从而使权利和义务在社会整体层次上对应起来，并让利益机制在社会成员中发挥互济性作用[2]。在制度衔接过程中，不能使参保者待遇在转换过程中遭受到福利损失，已经积累的养老金权益要得到充分承认。为了保证养老保险制度的顺利衔接，应该使衔接机制做到权利与义务相统一，公平合理地在不同的制度间转移养老金权益。

1.2 与经济发展水平、地方财力及参保人缴费能力相匹配的原则

城乡养老保险制度的整合衔接必须考虑经济发展水平、地方财力及参保人缴费能力。包括养老保障在内的社会保障体系的城乡对接，说到底是社会保障与经济发展水平的对接[3]。地区经济和财政能力的快速增长为制度整合提供了基本经济条件。如城乡养老制度中都存在政府补贴一块内容，很多地区对于新农保和城居保的基础养老金政府补贴数额都趋于一致，比如江苏省都是70元。同时，由于新农保和城居保的保障对象总体而言都属于较低收入阶层，保费缴纳都以自我缴费和政府补贴结合，两者缴费水平和保障水平相近、特征类似，因而两者的衔接与整合将较为容易和可行。

1.3 主次整合、有机衔接的原则

目前的城乡养老保险体系中主要存在三大主板块，即城镇企业职工基本养老保险、城居保和新农保，除此之外，还有针对农民工、被征地农民、其他特殊群体的养老保障等次级板块。而多层次养老保险体系中还包括补充养老保险和商业保险，这使得目前的养老保障体系呈现复杂化和碎片化的特征。未来如何具体地逐步整合是一个基本的问题。应当根据不同情况，首先将次级的保险项目与主要的板块之间进行衔接，然后逐步整合融入，这是因为这些次级项目保障人群针对的主要是一些特殊与边缘群体，随着工业化、城镇化进程的深化，诸如农民工和被征地农民这样的边缘人群将逐渐减少，尤其是随着养老保险关系全国转接的实现，诸如农民工养老保险等事实上可以较好地与城镇职工基本养老保险衔接，同时对于主板块中的新农保和城居保可以先行整合。

2 城乡养老保险制度衔接的重点领域

2.1 老农保、特殊保障（农村五保、农村低保、优抚制度）与新农保的衔接

新农保制度实施前，已开展的原农村社会养老保险统称“老农保”。目前，对于老农保转入新农保的政策，有些地区已经颁布了指导意见，比如2012年4月28日，江苏省出台了“老农保与新农保衔接若干问题指导意见”，其中对于缴费年限计算问题、老农保个人账户储存额划转问题等作了原则性的说明。针对财政供养的农村“五保户”和低保及享受优抚制度的人群，目前人社部、财政部、民政部也颁布了相关意见，主要是保障各项制度待遇只叠加、不扣减、不冲销并兼顾现行政策，确保现有待遇水平不降低。

事实上，老农保和特殊保障都可以归为养老保险体系中的次级板块，前者不能发挥应有作用而被淘汰，转入主板块新农保中，主要是处理好已经在旧制度中积累的权益如何转换折算到新制度中的问题，而后者所针对的人群是弱势群体，所享受到的待遇都来自财政支付，转入主板块新农保操作起来比较简单，把财政补贴从原先的五保、低保和优抚中转为进入新农保基金中，这些人群达到新农保领取年龄时，直接享受基础养老金待遇即可。

2.2 被征地农民养老保障与新农保、城镇企业职工基本养老保险的衔接

目前，我国各地被征地农民的养老保障情况各异，有的将被征地农民直接纳入城保，有的纳入新农保，有的建立单独的被征地农民社会养老保险或是被征地农民基本生活保障制度，还有一些被征地农民没有参加任何形式的养老保障。各地分散不一的处理被征地农民的养老保障问题，特别是建立单独的制度，只是一个过渡性的安排，必将推出历史舞台。

鉴于被征地农民“非工非农”的特点，综合来看，认为最终融入主板块新农保（城居保）或者是城镇企业职工基本养老保险比较合适。根据年龄特征和就业能力状况，已到或接近劳动年龄段的被征地农民可以转入新农保或城居保，劳动年龄段的被征地农民因为其重新就业的身份性质则应转入城镇企业职工基本养老保险。就业后将被征地农民养老保险制度中累积的养老保险费转入城镇企业职工基本养老保险账户，再按照城镇职工的标准接续缴纳保险费用，直到资金额满足制度要求即可享受养老待遇给付。

2.3 农民工养老保险与城镇企业职工基本养老保险的衔接

根据各地的政策实践，农民工养老保险模式有四种：一是将农民工直接纳入城镇职工社会基本养老保险的“城保”制度；二是在城镇职工社会基本养老保险制度的基础上，降低基数和缴费比例等方式的“双低模式”；三是专门为农民工“量身定做”的、将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起按较低费率缴费的“综合保险模式”；四是“农保模式”。这几种农民工养老保险制度的存在阻碍了城乡制度统筹的实现，设计的不合理性使制度无法起到应有的保障作用，也造成了逆向再分配[4]。

从农民工本身的特点看，将农民工纳入城镇企业职工基本养老保险是必然趋势。①农民工问题是我国城镇化进程中出现的一种特有现象，从长远看，随着户籍制度改革及城镇化进程的逐渐减缓，农民工问题将逐渐解决，因而专门针对农民工的养老保险制度只能是一种暂时性的非正式制度安排，最终必然要融入主板块制度中。②农民工群体与城镇职工一样同属于被雇佣群体，且筹资模式都是“企业加个人”模式，财政原则不直接补贴，两者可以融合。③随着养老保险关系转移接续问题的解决，困扰养老保险流动性的难题消除，加入城镇企业职工基本养老保险基本上没有大碍。

2.4 新农保与城居保的衔接

新农保和城居保在制度设计上有很多共同之处，都是由政府主导建立的社会养老保险制度，实行个人缴费、政府补贴相结合，基本原则都是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。政策框架的基本一致为制度的衔接整合预留了“接口”，这应该是政府在设计这两项制度时已经考虑到两者今后会合并的趋势。社会保险法规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施”。目前已有部分地区按照这一模式开展了先行探索，也就是直接实施城乡居保，取得了初步实践经验[5]。从开展的情况来看，截至2011年底，全国有2273个县实施了新农保，2101个县实施了城居保，其中683个县合并实施了城乡居保，新农保参保人数达21100.28万人，城居保参保人数达625.01万人，城乡居保参保人数14390.60万人[6]。

除了合并实施的城乡居保不存在衔接问题外，其他分别实施新农保和城居保的地区出台了转换办法来适应参保者身份的变化，由于制度的相似性，操作起来相对方便，一般进行直接转移，个人账户储存额合并计算，新农保缴费年限视同城居保缴费年限。由此可见，如果在制度的顶层设计时具备预见性，则后期的转换整合要容易得多。

2.5 新农保、城居保与城镇企业职工基本养老保险的衔接

参加新农保或者城居保的人群一般多为纯农人员或城镇无业人员，这部分人群根据其就业状况变化、对保障程度需求的提高等因素可能需要转入城镇企业职工基本养老保险，这是制度衔接问题中的一个新方向，也是难点所在。主要表现为两个制度在结构上有明显的差异，在缴费标准上也有很大的不同。前者只有个人账户（政府补贴的基础养老金一块可以视为虚拟账户），且缴费水平比较低，后者既有统筹账户，也有个人账户，缴费水平和待遇水平都比较高。但是，也有一些地区已经开始了探索，规定了一些办法。比如江苏省苏州的常熟市就明确提出要在2009年7月至2012年底三年多的时间里基本完成纯农人员即新农保参保人员转接城镇企业职工基本养老保险。其中主要解决农民作为自营业者，没有雇主分担其参保费用而导致的缴费数额多的问题，目前苏州各地方政府大多出台了相关的补贴政策以鼓励农民参加城保。但多数地区在衔接中并没有很具体的折算办法，比如郑州市，唯一的办法是从前者中退保，连本带息退给本人，其中政府补贴不退，然后再重新参加城镇企业职工基本养老保险，这样的政策不能使参保者满意[7]。另外，要建立互转机制，因为参加城镇企业职工基本养老保险的人群中，到达退休年龄时，也可能存在不符合领取的条件，但是符合参加并享受城乡居保的条件，那么就有一个从城镇企业职工基本养老保险转入城乡居保的问题需要解决。

2.6 养老保障经办机构与管理体制的整合

有效整合养老保险经办资源，逐步实现行政管理的统一，也是城乡养老保险体系衔接中十分重要的一个方面。目前我国城乡养老保险管理部门主要为地方人力资源和社会保障部门，有一些地区单设农保机构来经办新农保，如北京、江苏和安徽。而由一个部门经办的事务分散到多个部门，会降低经办效率、增加制度运行成本和制约信息共享。同时，我国养老保险体系的统筹层次比较低，如新农保只实现了县级统筹。因此，在城乡制度整合的同时，对于城乡养老保险经办机构的整合和统筹层次的提高都提出了要求。

3 城乡养老保险制度衔接中存在的难点

3.1 基本制度结构不同带来的对接盲点

由于各项制度的结构都不尽相同，在对接的过程中面临结构匹配的难题，也就是对接的盲点。比如新农保与城镇企业职工基本养老保险，前者只有个人账户，后者既有统筹账户也有个人账户，一旦发生流动人口城乡之间的就业转移，则转移中的资金对接便成为制度的盲区。劳动者在城市参加了城镇企业职工基本养老保险若干年，之后回家乡务农，需要从城保转入新农保，国办发66号文要求将该劳动者参加城保的账户权益跟随劳动者的流动一并转入农村地区。这样就存在城保的统筹账户部分是否需要转移、如何转移的问题。若转移城保单位缴费部分，则农村地区的新农保尚无统筹基金账户，转移进来的资金管理成为盲区。同时，转移城保统筹基金的比例也涉及到参保人员的权益保障。若城保中统筹账户不能转移，则视作该劳动者参加城保的权益丧失，将会影响其退休养老待遇的水平。

3.2 筹资水平和享受待遇不同带来的对接难点

在城乡养老保险制度中，筹资水平存在明显的差异，具体表现为缴费基数、缴费比例和缴费年限上，也就是参保者累积的权益进行制度间的合理折算是对接的又一个难点。合理的权益折算政策能够推动城乡养老保险制度的整合。但这需要考虑多个因素，如精算制度的基金平衡问题、财政支持问题、参保者能否接受问题等。在待遇享受上各制度规定的不同也带来对接的不畅，如有些地区的老农保规定女性满55周岁即可领取养老待遇，而新农保规定无论男女都是60周岁领取。未满60周岁已经领取老农保待遇的参保者肯定不愿意中断领取等待至新农保领取时间即60周岁。对接过程中就需要设置一个时间间隔来缓冲这一部分参保者，让其按照老农保标准领取至60周岁，再按照新农保待遇标准继续领取。

3.3 跨统筹地区转移带来的对接难点

我国养老保险统筹层次低的现状为城乡养老保险制度的衔接设置了障碍。由一个制度的转出到另一个制度的转入，如果涉及到地域的转移，则又变得更加复杂。这种转出地与转入地之分，以养老保险统筹地区为要旨。而各统筹地区的制度门槛不尽相同，从转出地转出，需要将原先转出地参保情况、参保政策以及参保条件与转入地的政策、条件进行比对和归并，并换算、调整相关参数，如缴费年限、受益水平等。调整合并后的账户才能继续在转入地参保缴费。这就使得流动人员在异地流动就业时很难把养老保险权益从一地转入到另一地。当前我国社会保障体系不仅具有按照人群特征建立的制度，还实行了地区差别的社会保障制度，跨统筹地区的城间互认成为在城乡养老保险制度对接过程中的难点之一。

4 城乡养老保险制度有效衔接的对策

结合上文讨论的城乡养老保险制度衔接的重点领域和难点分析，不难发现，要使制度能有效衔接需要解决的本质问题，就是实现参保者养老保险权益的顺畅转移。具体表现为养老保险关系和养老保险基金的转移并续，在操作上就是把参保者已经积累的权益如累计的缴费年限、各类账户内的资金，受益水平等进行制度间的换算、折算、转移和归并。通过制度安排和技术性创新来实现城乡养老保险制度的有效衔接。对于具体的操作政策，各地有不同的方法：

4.1 创新技术、合理的衔接制度是前提

制定统一、规范和切实可行的城乡养老保险制度衔接的操作办法，规范转换接续的操作流程是实现城乡养老保险制度顺利衔接的保障。在具体的制度衔接领域，认为基本可以分为两种思路来操作，一种是把权益从一个制度通过换算完全转移到另一个制度中去，待遇享受按照领取时所在的制度进行计算；另一种是分段计算各项制度中累积的权益，加总后计发待遇。前者主要涉及到缴费年限的折算、缴费标准的调整，后者主要涉及养老保险信息网络的完善，经办业务能力的提高，同时，两者都需要进行养老保险账户内基金的转移。

第一种思路适合养老保险次级板块向主板块的衔接，因为次级板块的制度都是过渡性的制度，将逐步推出历史舞台，如被征地农民的养老保险、农民工养老保险，就应该直接折算成企业职工基本养老保险或是新农保、城居保。第二种思路适合主板块制度间的衔接，而且分段计算权益的方法也是借鉴了企业职工基本养老保险跨统筹地区转移接续中的办法，将其引入过来作为处理新农保、城居保（城乡居保）和企业职工基本养老保险主板块间的衔接方式值得一试。①现实情况决定了我国城乡居保和企业职工基本养老保险会在一定时期内共存，也尚无充分的理论或经验来证明两者是否一定会并轨，是否合适并轨（将在下文“展望”中适当分析）。②分段计算在一定程度上回避了上文提到的基本制度结构不同导致的对接盲点问题、筹资水平不同导致的对接难点和跨统筹地区转移的对接难点问题。只是分段计算要求有比较完善的社会保险信息网络系统作为支撑，保障权益的记录和共享。当然，用第一种思路也可以处理主板块之间的衔接问题，这也是一些地区目前的做法，也是学术界讨论的热点。两种思路的效果都得通过实践来检验，需要政府创新技术，出台具体的细则，既合理地保证衔接后参保者待遇水平上体现权利和义务的对等，又能减少衔接成本、简化管理经办手续。

4.2 政府财政支持、统筹城乡发展是关键

政府推动建立覆盖全民的养老保险体系，其中非常关键的一点就是资金的支持。新农保、城居保的顺利展开都依靠了政府强有力的财政拨款，根据财政部的数据显示2009年至2011年，各级财政共安排试点补助资金1047亿元，占两项基金总收入的比重超过了50%。在城乡养老保险制度衔接中，也离不开财政的支持。如江苏省苏州市为推动已参加新农保的在企就业的参保人员加入城镇企业职工基本养老保险，对符合条件的企业和职工给予一定补贴。对大龄职工办理农保转接城保的企业，参照企业新招用就业困难人员办法，给予社会保险补贴；而对职工个人，规定大龄职工办理农保转城保时，按灵活就业人员方式转接，政府补贴一半的费用。对于纯务农人员转城保的，也给予分年龄段进行补贴或定额补贴的方式[8]。因此在政府的宣传和财政推动下，苏州市农保转城保的政策越来越受到农民的认同，至2010年末累计农保转城保达到153万人[9]。同时，除了政府的财政支持，提升农民自身的缴费能力也十分关键，需要统筹城乡发展，发展农村新型合作经济组织[10]，增加农民收入，为制度的衔接提供足够的动力。

4.3 理顺管理体制、提高统筹层次是保障

将城乡养老保险制度的经办部门进行整合，改变一些地区分散管理的现状，实现信息资源共享，为制度衔接扫除人为设置的管理障碍。改变城乡养老保险制度以县市级统筹为主的现状，将统筹层次向省级统筹提升。这能够大大减少跨统筹地区转移养老保险关系和基金的复杂情况，降低了跨统筹地区转移的对接难度，至少先在省内可以做到城乡制度互认统一，转接便利。

5 统分结合、制度可互转的养老保险“整合模式”

通过考察工业化国家，他们在处理社会保障体系的城乡关系方面，主要有三种模式，一是“统一模式”，如北欧；二是统分结合的“整合模式”，如日本；三是城乡制度形式各异但实质并无差别的“专门模式”，如法国。比较认同李迎生教授的观点：根据中国的实际，“统一模式”在长时期内并无可能实施；实施“专门模式”则将可能继续维持城乡分割的固有格局；比较而言，“整合模式”似较合理。“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一，但这种“统一”是在承认城乡一定差别的基础之上的，故也可称为“有差别的统一模式”。按一些和中国国情有一定可比性（如日本）的国家的经验，面向不同从业者的社会保障体系并无必要实现完全统一[11]。

我国养老保险体系长期以来以城乡二元分割的制度而被诟病，而近年逐步建立起来的城乡居保制度和日益完善的企业职工基本养老保险制度，则可以按照参保者就业的性质来分别纳入。纯农人员和城镇无业人员可以加入城乡居保，无论在城市还是农村有就业单位的都纳入企业职工基本养老保险，两种制度之间建立互转机制，当参保者就业情况发生改变的时候可以进行互转，形成一个统分结合、制度可互转的由城乡居保和城镇企业职工基本养老保险制度构成的养老保险整合模式。

[1]李长东.城乡养老保险衔接转换难亟待破题[J].中国人力资源社会保障，2011(9)：33-34.

[2]岳坤，王晓亚.新农保与城保的衔接路径——以河北省为例[J].安徽农业科学，2012(11)：6812-6813.

[3]吴国华，黄晓英，刘建平.试论社会保障的城乡统筹与对接[J].三江论坛，2006(11)：19-22.

[4]刘苓玲，李 培.建立覆盖城乡居民的养老保险体系研究：一个文献综述[J].保险研究，2012(2)：121-127.

[5]刘军民.稳步推进城镇居民社会养老保险制度建设[J].中国财政，2011(19)：10-13.

[6]中华人民共和国审计署.2012年第34号公告：全国社会保障资金审计结果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/index.htm l，2012-08-02.

[7]李 伟.城乡居民基本养老保险试点实证研究[J].开放导报，2011(10)：81-84.

[8]陈建兰.城乡一体化背景下的“农保”转“城保”——来自江苏省苏州市的个案研究[J].农村经济，2012(1)：69-73.

[9]苏州市人力资源和社会保障局.苏州统筹城乡社会保障体系建设与发展.内部资料，2011-06.

[10]陈俊梁，陈瑜.苏州农村“三大合作”——中国城乡一体化发展之路[J].农业现代化研究，2011，32（2）：149-152.

[11]李迎生.覆盖城乡居民的社保体系需要制度衔接[J].中国社会保障，2006（11）：19-20.