破解杭州城市六大组团发展困局

□ 文/姚如青

破解杭州城市六大组团发展困局

□ 文/姚如青

杭州城市布局的六大组团规划设想体现着城区和郊区协调互动的原则。但组团规划实施缺乏协调和落实机制，导致市级层面和区级层面之间的相互脱节；产业发展面临承接中心城区产业转移和提升组团自身产业发展水平的内在矛盾等难题

所谓城市化，就是农村资源和人口向城市集中。城市化当中，存在着郊区化，也即城区人口和资源向郊区转移。只有城市化和郊区化同时推进，集聚效应和扩散效应同时并存，城区和郊区协调发展，城市这个有机体才会成长。《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》提出六大组团应当作为杭州城市布局结构的组成部分，通过吸纳包括中心城区人口和产业在内的要素扩散，形成相对独立、各具特色、功能齐全、职住平衡、设施完善、环境优美的组合城镇。应当说，六大组团的规划设想已经体现城区和郊区协调互动的原则，但是如何让组团规划的设想真正化为以城区和郊区协调互动发展作为重要特征的新型城市化实践，面临诸多困惑和难题。

组团发展的实践成效

人口初具规模。六大组团已经发挥人口集聚的作用，根据全国人口普查资料，2000年到2010年常住人口指标增加22.58万人，增长幅度达到26.0%。其中，2010年，南片组团和北片组团常住人口合计分别达到55.75万人和53.61万人，分别比2000年增加9.93万人和12.65万人，十年之间增长达到21.7和30.9%，年均增长达到2.0%和2.7%。

产业集聚效应增强。组团已经形成一系列工业经济和高新技术产业的发展平台。北片组团而言，有良渚组团的“凤都工业园”、塘栖组团的“仁和先进制造业基地”、“仁和大运河工业园”和“塘栖装备制造业园”，余杭组团的“余杭创新基地”、“义桥装备制造业工业园”和“闲林新材料和沈家装备制造产业园”。南片组团而言，义蓬组团、瓜沥组团和临浦组团分别作为大江东产业集聚区、航坞山经济区和浦阳江生态经济区的重要组成部分。

基础设施建设不断完善。组团已经开工建设一批跨镇乡（街道）的基础设施重点项目，提高包括区域道路、给水、排污、电力、通信、燃气在内的基础设施网络的系统化、网络化程度，加快包括教育文化、医疗卫生和环境保护在内的各类民生工程由组团核心区向周边地区延伸。其中，组团核心区块也基本形成城市棋盘格局，路网结构改善特别明显，组团对外交通得到提升。

体制改革逐步推进。一是探索成立组团管委会体制，余杭区成立余杭组团和良渚组团两个管委会，赋予副区行政级别，统筹组团之内区域规划、基础设施建设、招商引资和产业发展。二是探索“以城带街”体制，如义蓬组团范围之内的义蓬、新湾、河庄和南阳分由江东新城和空港新城统辖，新城享受副区行政级别。三是探索小城市建设模式，已对瓜沥组团、临浦组团的核心镇给予小城市建设试点的政策支持。四是划出部分组团区域作为飞地由杭州市本级直接开发。如杭州钱江经济开发区和前进工业园区分别就是塘栖组团和义蓬组团的组成部分。

组团发展的突破难点

组团规划实施缺乏协调和落实机制，导致市级层面和区级层面之间的相互脱节。六大组团的规划设想应是“一主三副六组团”的城市发展规划重要组成，属于杭州市级层面的规划，应在市级层面进行协调和落实。但是，由于缺乏深化和完善六大组团规划的协调和落实机制，使得组团规划面临着市级层面和区级层面之间的脱节。一是组团相关区域范围的界定存在脱节，部分区级层面的组团规划范围远远超过市级层面。二是六大组团的界定存在脱节现象。例如2009年余杭区根据余杭发展实际，调整三个组团的空间布局，塘栖组团划入临平副城范围，而将原良渚组团范围的瓶窑镇与径山、黄湖、鸬鸟、百丈四个乡镇组成瓶窑组团。三是义蓬组团区域面临大江东新城开发的机遇，已把“杭州的浦东”作为其发展方向，目前这块区域按照“组团”进行定位，已经不是非常符合客观现实发展的需要，应在城市战略规划之中进行相应的深化和完善。

组团产业发展面临承接中心城区产业转移和提升组团自身产业发展水平的内在矛盾。中心城区享有行政权、财政权和经济资源的“抱团”式密集优势，产业升级空间也就较大，能够占据附加值较高的产业链“微笑曲线”的两端，从而可将低附加值的产业环节或低档产业淘汰出中心城区，实现中心城区“高附加值行业+高房价”的组合。而目前组团发展的客观现实是集聚而来的人口绝大部分还是外来人口，主要发展和承接一些低附加值的行业或产业链环节，这些外来人口主要从事工业经济和层次较低的服务行业，收入水平较低，绝大部分尚不具备商住楼盘的购买能力。六大组团发展的现状主要就是“低附加值行业+低房价”。因此，如果组团发生制造业发展停滞甚至流失为代表的实体经济空心化，损害的不仅仅是组团发展，也是使得中心城区高附加值行业或产业链环节失去必要的依托，导致中心城区经济衰落。但是，从组团自身发展要求看，组团产业是不可能永远停留在低附加值的制造环节。组团发展应当注重制造业经济和房地产业良性互动，警惕房地产业发展超过实体经济的承受程度。

组团发展一定程度之上还是存在人力资源和土地资源配置的灰色经济链条，对于这种灰色经济链条需要进行相应变革。组团发展真实情况之一就是，组团集聚的主要是外来人口，这些外来人口绝大部分没有购买商住楼盘的支付能力，同时相应的政府住房保障措施并没有完全向这批人群覆盖。正是这种尚未满足的外来人口居住需求催生了组团产生大量的农民房屋乱搭乱建现象。通过这种违背相关规定的乱搭乱建，外来人口获得最为基本的住房需求，相关搭建者则获得房屋出租收入，形成一种灰色经济链条。这种灰色经济链条的存在，践踏了这个城市的公平、法律的威严和政府的尊严。如果说过去这种灰色经济链条还是基本符合组团发展实际情况，但是随着经济环境和城市环境发生改变，这种灰色经济链条需要进行及时彻底的变革，这样才能使人力资源和土地资源发挥更大的效应。让这部分外来人口当中能够支撑组团产业发展转型的产业蓝领工人和技能型人才通过合法渠道满足基本的居住需求，这既是优化实体经济环境需要考虑的问题，又是有效推进组团城市建设需要考虑的问题。否则，尽管政府维持高压的控违拆违运动，用于拆违控违的人员和成本支出不少，但是由于这个市场需求存在，政策实施效果距离控违拆违“零容忍”的要求相去甚远。另外，这些违章建筑也为将来城市征地拆迁增加难度。

组团发展还需破除限制组团人口集聚功能发挥的障碍，部分组团可从综合城镇的定位转为远郊集合住宅区。一是目前组团包括学校、医疗卫生和文化设施在内的优质公共服务设施不多，不仅导致中心城区人口即使能到组团居住，也会由于种种不便回到中心城区，而且还会导致组团原有居住人群当中的中高收入阶层也倾向向中心城区转移。二是需要促进外来人口和户籍人口的和谐共处。组团集聚的主要人口既不是当地周边地区的农民，也不是中心城区转移过来的市民，而是来自全国各地的新杭州人。这些外来人口的大量集聚，使得社会管理难度大大增加，当地人和外来人和谐相处面临挑战，客观上形成组团集聚周边地区农民和中心城区市民的挤出效应。三是由于缺乏轨道交通为代表的公共大交通作为支撑，通勤人口难以到组团居住。

推进组团发展的若干建议

结合各个组团特质，优化规划建设思路。建立“一主三副六组团”内在互动协调机制，按照产业互补与地缘相近的原则，加快六组团工作网络、资金网络、观念网络、雇主和顾客网络与主城和三个副城之间的融合。根据六大组团与主城、副城的联系紧密程度，建议可以采取“主城带组团或副城带组团”的思路，并在这一思路基础之上建立和完善组团规划实施协调和落实机制。按照“主城带组团”的规划思路，余杭组团和良渚组团相关规划、建设和管理更多与主城衔接，负责杭州主城建设的市本级政府应当更多地参与这两个组团的相关规划、建设和管理工作，杭州市本级也应在这两个组团规划的调整和落实发挥更大作用。这种“主城带组团或副城带组团”的思路更能适应六大组团的不同特点，切实推进主城和组团之间、副城与组团之间的产业链再造和相关工作协调，最终实现双赢或多赢的局面。

制造创造兼顾并举，推进产业“链式集聚”。一是要从战略上认识到，既要推动组团制造向组团创造演变，但也不可因为由于急于推动向创造演变而放弃组团制造产业。事实上，组团制造业企业发展还有较大的可提高空间。二是积极与中心城区生产性服务业更加集聚和壮大向呼应，承接从中心城区转移出来的各类产业和要素，重点是要发展高新技术产业、消费服务业、地方服务业，重点吸引小企业或大企业的分部。三是加快余杭组团和良渚组团与主城对接，使这两组团成为杭州生产性服务业发展的重要区块。四是加强组团的公租房建设。适应组团“低附加值行业+低房价”的客观现实，适当降低组团公租房的准入门槛，让更多的外来务工人员享受公租房政策，增强其对组团乃至杭州的归属感，稳定外来产业工人队伍。

创新社会管理模式，推进人口“和谐集聚”。一是营造适合外来人口的消费环境。既要对于他们的正常需求给予满足，同时又要对他们的需求进行引导，使其进行更高的更好的精神文化享受。二是促进外来人口和户籍人口的和谐互动，探索外来人口集中居住的办法。通过创新社会管理维护好这个外来人口阶层的利益，重视解决当前外地人口和农村社区群体之间的租客和房东的关系可能引发的群体之间的潜在冲突。三是政府公共产品规划和供给的目标群体应当包含外来人口，特别是能提供充足的教学资源，让外地人口和新近入住人口的子女能在组团能上学、上好学。

引导土地资源开发，推进要素“有序集聚”。明确细分组团的生态带范围、城市核心建设区和城市基础设施扩建边界。一是严格禁止扩建在生态带范围内的都市农居，通过规划逐步引导农民集中居住。二是加大组团核心建设区的城市有机更新。实施都市农居改善工程，提高使用功能和审美感觉，避免大拆大建造成的成本上升，进而防止由此造成的成本上升向外来人口群体的传递，还可保护历史文化特色，体现组团城镇的历史发展演变。另外，减少甚至搬迁污染较为严重的工业企业，推进组团内部的工业区、商业区和居住区之间的协调互动，提供能够吸引人口集聚的宜居环境。

提供优质出行环境，推进功能“分类集聚”。一是明确组团长远发展方向之一为远郊集合居住区，分担居住功能。根据这样的定位，轨道交通应当规划成为联系杭州中心城区和组团的最为重要的交通通道之一，承担起主要的通勤职能，明确每个组团都将进入轨道交通体系。二是提前预留轨道交通的路线，防止和减少轨道交通路线上面的建设，降低将来建设轨道交通的阻力。建议可以成立国资组成的轨道交通前期工作小组，进行相关路线规划、土地收储和运行准备。三是进行轨道交通引导的城市建设，例如公租房集中区块应当临近轨道交通车站。通过这样的工程前期准备，一旦条件成熟，杭州就能很快上马轨道建设工程，而且轨道交通建设之后的运行效益良好，避免客源不足的问题。四是轨道交通尚未建成之前，适时推进公交快速通道向组团延伸。随着主城区限行措施的实行，例如，居住在组团之内的人由于主城区限行措施的施行，开私家车到中心城区更加不便，这个时候快速公交就是成为其可以选择的方式之一。如果这个交通方式方便廉价，甚至可以替代一部分人群的私家车出行。

中共杭州市委党校）