走向透明的中国司法*——兼评中国司法公开改革

高一飞

司法公开属于广义的政府信息公开的范畴，其范围不限于庭审公开，还涉及庭前预审公开、诉讼档案公开、裁判文书公开等。司法公开是世界各国司法发展的普遍趋势，《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》都将受到“公开的审判”规定为一项基本人权。20世纪末以来世界范围内掀起的政府信息公开浪潮将司法公开的范围大大拓展，使之远远超出了审判公开的范畴。西方国家的司法公开与广义的审判公开的范畴相一致，但在中国，长期以来立法和司法实践都仅仅关注狭义的审判公开即庭审公开。中国《宪法》确立了审判公开制度，这一制度在三大诉讼法（《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》）中也得到了体现。随着社会主义政治文明的发展，仅仅关注案件审理过程的公开已经远远不能适应人民群众对提高司法透明度的要求，司法公开措施必须突破具体案件的庭审公开而扩大到人民法院的所有事务公开，司法公开问题已经成了当前中国司法改革面临的新课题。

一、中国司法公开的演进

中国司法公开的历程，正好与人民法院出台三个五年改革纲要的进程相契合，其公开的范围和程度在三个不同的时期由狭窄走向越来越开放，依此，可以将中国司法公开的演进划分为三个阶段。

（一）庭审公开时期——2004年以前

审判公开是《宪法》的一项重要规定，是审判制度的重要基石。中国《宪法》第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”中国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》都规定了“审判公开原则”，但对审判公开的具体内容规定得非常简要，如《刑事诉讼法》关于审判公开的全部规定只体现在两个条文（第11条、152条）中。这种情况到1999年有所改变。1999年3月实施的最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》（简称《若干规定》），是中国第一个专门就公开审判问题进行规定的法律文件，文件明确了公开审判的含义是“公开开庭，公开举证、质证，公开宣判”，从而将审批公开的范围限制在了“庭审公开”；文件并规定了审判公开的具体要求。1999年最高人民法院发布的《人民法院第一个五年改革纲要》也规定了审判公开的内容，要求“加快裁判文书的改革步伐，提高裁判文书的质量。改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析、认证，增强判决的说理性”，即要求裁判文书公开。该纲要较之其前的审判公开制度增加了新的内容，即要求改革裁判文书，“通过裁判文书，不仅记录裁判过程，而且公开裁判理由”，这也即所谓的心证公开。总的来说，《人民法院第一个五年改革纲要》出台之前及其实施期间（1999—2003年），中国司法公开的范围都仅限于庭审公开（包括判决公开）。

（二）有限司法公开时期——2004—2008年

《人民法院第二个五年改革纲要》（2004—2008年）提出要“采取司法公开的新措施”，“提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度”，这为人民法院工作由庭审公开走向司法公开提供了理论依据。2006年，最高人民法院先后发布了《人民法院新闻发布制度》、《关于人民法院执行公开的若干规定》，对司法公开的方式和范围作了新的规定。2007年6月，最高人民法院发布了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（简称《若干意见》），这是继1999年《若干规定》后，第二个由最高人民法院就审判公开问题出台的司法解释。与《若干规定》确立的审判公开制度相比，《若干意见》已经不限于与庭审相关的公开，即不再局限于“公开开庭，公开举证、质证，公开宣判”，不再局限于对开庭信息公开、庭审程序公开、宣判程序公开的规范。《若干意见》规定的审判公开涉及立案、审判、执行等诉讼环节和与审判有关的法院工作，如裁判文书公开、庭审直播等，使审判公开从狭义走向了广义即“司法信息公开”或者“司法公开”。除了变“小公开”为“大公开”外，《若干意见》中另一个较为突出的亮点是明确规定了审判公开的“三原则”，即“依法公开”、“及时公开”和“全面公开”。“三原则”首次以司法解释的形式得以确立，这对于人民法院准确把握审判公开的基本准则，正确适用审判公开的具体规定，特别是解决某些法律没有明确操作要求的问题，具有重要的指导意义。

（三）全面司法公开时期——2009年至今

《人民法院第三个五年改革纲要》（2009—2013年）第25条对司法公开的范围和方式作了更加开放性的规定，提出要实现庭审公开、执行公开、听证公开和裁判文书公开，这为以后全面司法公开（六项公开）提供了指导思想和基本框架。2009年是中国司法公开步伐迈得最快的一年。这年2—12月，最高人民法院先后发布了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、《关于进一步加强民意沟通工作的意见》、《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《关于司法公开的六项规定》（简称《六项规定》）。《六项规定》确立了司法公开的六大内容（立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开），标志着中国司法公开进入了全面公开的新阶段。《六项规定》是新时期中国司法公开方面的一个纲领性文献，与其同时、在其之后，最高人民法院还颁布了一系列与其配套的文件，如《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》提出了“妥善处理法院与媒体关系”的规则，明确了人民法院对媒体采访报道的保障性措施和五条限制性措施（五条禁令）。

为了保障立案公开，2009年12月最高人民法院颁布了《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》；为了保障和规范司法信息的发布，2010年9月最高人民法院发布了《关于进一步加强人民法院宣传工作的若干意见》；2010年10月，最高人民法院发布了《关于确定司法公开示范法院的决定》，试点法院被要求在法院网站或立案大厅设立投诉电话和举报投诉信箱，安排专人对当事人和社会公众反映的问题进行核查。①最高人民法院颁布实施的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》，对人民法院在互联网上公布裁判文书和进行庭审直播录播进行了规范。在司法公开的实施保障方面，2010年9月最高人民法院成立了司法公开工作领导小组，并向全国各级法院下发了《关于开展司法公开宣传月活动的工作方案》的通知。②最高人民法院的上述六项举措使司法公开的内容更加明确、具体、具有可操作性，这在全世界都具有开创性和标本意义。

二、中国司法公开的趋势和展望

（一）最大限度的公开：限制不公开的例外

国际非政府组织“第19条组织”③在《公众的知情权：信息自由立法的原则》中提出了一套原则，确立了信息权立法的最佳实践标准。④这些原则的基础是一些国际或地区性法律和标准、国内法律和标准（尤其是国内法和国内司法实践中体现的准则），以及被国际社会认可的普遍原则和法律，其中第一条原则就是“最大限度公开”。《亚特兰大知情权宣言》第四条指出：“信息公开应成为准则，保密应被视为例外。”《公民权利和政治权利国际公约》第14条第一款规定了法庭审判公开的三种例外：民主社会中道德的、公共秩序的或国家安全的需要；诉讼当事人的私生活的利益有此需要；在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益。除了这三种特殊情况，法庭审判必须向新闻媒体和一般公众公开而不得将公开的对象限于特定群体。

中国对司法公开主要通过司法解释进行规范，经过20多年的发展，司法公开的范围和方式已经渐趋完善，但还有很多规则没有建立起来。如2012年出台的《刑事诉讼法》第183条规定：“人民法院审判第一审案件应当公开进行。但是有关国家秘密或者个人隐私的案件，不公开审理；涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”这里，什么是“国家秘密”、“个人隐私”？对此需要进一步明确。2012年《刑事诉讼法》第275条以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2012年5月颁布的《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》都规定了未成年人犯罪记录封存制度，其中提出：“未成年人犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。”可能妨害公共秩序的情况也应当规定在该制度的除外理由内，但立法和司法解释都未作规定。

结合国际规则和我国国情，我国未来立法至少还需要明确以下问题：一是合理解释“民主社会中道德的、公共秩序的或国家安全的需要”以及“诉讼当事人的私生活的利益”，将现行法律中“国家秘密”、“个人隐私”等用语的内容具体化，避免其被滥用。二是对“在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益”在立法中有所回应。

（二）向新闻媒体公开：遵循媒体与司法关系的规则

《公民权利和政治权利国际公约》要求，司法实践中要实现法庭审判公开，缔约国应当为新闻媒体和公众出席法庭审判提供必要的条件。⑤司法独立和表达自由都是民主社会的重要价值追求，如何使二者相互协调、相得益彰呢？对此，1994年《关于媒体与司法关系的马德里准则》在对国际公约中关于司法独立和新闻自由的内容进行总结分析的基础上提出了妥当处理媒体与司法关系的具体措施⑥，其“附录·实施的策略”中指出：“法官应当接受有关处理媒体事务的规定。应当鼓励法官提供牵涉到公共事务的案件的判决书的简写本或者以其他形式向媒体提供信息。尽管对于法官回答媒体的问题可以通过立法作出合理的规定，但法官不应当被禁止回答公众提出的与司法有关的问题。上述规定可以就法官与媒体交流的方式作出规定。”

媒体与司法关系的规则，本质上是媒体与参与诉讼的个人和单位的行为规范。通过法律或者职业伦理规则约束上述单位和人员的行为，目的是使司法独立和表达自由这两大矛盾的价值在为对方让步时所作出的牺牲最小，即当一种价值有必要为另一种价值作出牺牲时，把这种牺牲减小到最大程度。而要达到这一目的，就需要通过媒体与司法关系规则来确定诉讼参与者和参与诉讼报道、评论的媒体在司法过程中的权利和义务。在自主媒体时代，在网络上发帖可以不通过中间媒介而直接、真实地传播信息。可以想象，一个司法文件被贴在法院门外的墙上与其被发布在媒体上，其影响会有多大的不同。司法公开在很大程度上就是向媒体公开。

中国确立媒体与司法关系规则的基本思路是：遵守国际公约，尊重国际习惯，根据国际规则确定法院、法官、警察及检察机关、律师与媒体关系的规则，确立记者拒证权。目前这些规则大部分还没有确立。最高人民法院发布的《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》（简称《舆论监督规定》）是中国建立媒体与司法关系规则的标志性成果，其中第1—8条规定了司法信息向媒体公开、接受媒体监督的方式和机制，这是人民法院在尚无法律规定司法信息公开义务的前提下，基于对司法公正的追求，主动为自己设定信息公开义务的重要举措，体现了人民法院保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，提高司法公信力的高度责任感和紧迫感。《舆论监督规定》第九条规定了人民法院对媒体采访报道的五条限制性措施，这五条限制性措施既非禁令、也不是对法院追究媒体责任的授权，它没有创设法律条款，其中有些内容可以从民法、刑法中找到直接法律依据，有些内容是世界各国通行的新闻职业道德规范，“违反法律规定的，依法追究相应责任”只是对法律条款的重申和对媒体的善意告诫。《舆论监督规定》是一个以规定司法机关接受媒体监督义务为主并善意告诫媒体的司法文件，其内容触及了司法与媒体关系的本质、符合国际准则和中国国情。将来，中国立法机关应当通过适当的形式将该规定的内容上升为法律，使司法机关依法履行向媒体公开司法信息、接受媒体监督的义务。

（三）电子形式的公开：司法机关的新义务

电子技术飞速发展是近几十年的事情，在较早的国际人权文件和国际准则中没有针对电子形式信息公开的专门表述。如《公民权利和政治权利国际公约》第19条“寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的……任何其他媒介”，这里的“任何其他媒介”当然可以包括电子媒体，但相关国际准则并不要求或者强调电子形式的信息公开。近年来的国际性文件注意到了这个问题的重要性，如《亚特兰大知情权宣言》在“会议结论”之五中指出：“新技术为信息公开提供了极大的潜在便利，但在获取和管理数据上的诸多限制不利于许多人受益于新技术。”

近年来，法院数字化建设在中国各地得到实行。从全国的情况来看，2003—2007年中国法院网不仅为国内近200家法院和相关单位建立起了信息发布快捷、浏览方便的对外开放窗口，而且在为法院建立数字化信息系统方面做了大量工作。⑦然而，中国法院信息化建设水平还普遍不高，法院公开信息还过于依靠布告栏等传统手段，司法透明的水平、效果受到了很大制约。截至2012年2月，全国仅有10个省、自治区、直辖市的中级人民法院建有网站且网站链接有效，有11个省、自治区、直辖市的中级人民法院中建有有效网站的比例不足60％。⑧中国法院数字化建设的具体内容包括审判运行管理、司法政务管理、公共信息服务这三大系统的数字化，一个重要目标是使网站成为法院公开信息的重要平台，但总体上看，法院网站建设情况并不理想，远远落后于政府网站建设。

法院数字化建设能使司法行为更加规范化，能够全面、真实地记录司法过程中发生的各种信息，提高司法效率。但是，中国法院系统在建设数字化法院的过程中忽略了一个重要内容——数字化法院建设有利于实现审判公开和公众知情权。从中国目前的情况来看，除了少数法院的判决书上网和审判过程通过网络直播外，各级法院数字化建设的目的非常明确，就是为了实现审判管理的数字化，而最大程度地实现审判公开和保障公民的知情权却不在法院数字化建设的目的之中。这方面的主要表现是：法院工作数字化所形成的网络材料大部分仅仅出现在法院的内网上，司法记录等并不通过网络对外公开。2012年中国社会科学院发布的《中国司法透明度年度报告》指出，法院网站普遍以大量的新闻报道充斥首页，真正对公众有用的司法信息被淹没其中，且信息摆放杂乱无章、信息链接无效问题突出，给公众查阅造成很大不便。为此，法院在推进司法公开过程中应当特别强调网站建设，应注重加强网站版面设计，提高网站的简洁性和易用性，注重信息公开的便民性，定期检查网站运行情况，维护信息链接的有效性。⑨

由于缺乏相关法律规定，目前法院将有关材料上网公开并不是其必须履行的义务，而是法院主动而为的便民措施。要使司法信息电子化、其公开正当化、合理化，必须出台《信息公开法》和《电子政务法》，将之适用于任何国家机关包括法院以及由国家或地方政府资助的公共机构。在将来的《信息公开法》中，应将法院纳入信息公开主体的范围，规定对法院不依法上网公开相关信息的，公民可以向上级法院申诉。只有这样，才能从根本上解决法院电子记录公开的问题。

三、中国司法公开的救济和保障

司法公开是一项系统工程，如果缺乏有效的救济机制和保障措施，司法公开就无法真正落实。中国在刑事司法信息公开方面已有一些零散的规定，但对刑事司法信息公开的救济却只能依据审判公开原则。2012年修订的《刑事诉讼法》第11条规定：“人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。”该法第227条规定：“第二审人民法院发现第一审人民法院的审理有下列违反法律规定的诉讼程序的情形之一的，应当裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判：（一）违反本法有关公开审判的规定的……”根据上述规定，公民的公开审判权受到损害时，其可以按照《刑事诉讼法》第227条的规定提起上诉，二审法院应当裁定撤销原判、发回原审法院重新审判，通过纠正程序上的错误实现对刑事司法信息公开不足的救济。

但是应当看到，审判公开不仅是被告人的权利，也是一项公众权利。这两项权利的行使有时相互冲突，如公众旁听刑事审判会导致被告人的名誉受到一定影响，从这个角度看，审判公开制度并没有充分顾及被告人的利益。⑩即使当事人表示其无须行使受到公开审判的权利或愿意放弃该权利，审判仍然要公开进行。［11］正因为此，有学者认为，审判公开权是一种混合性权利，其为公共利益而设计甚至、几乎超出了为被告人的利益。［12］相关国际准则已考虑到信息公开原则的落实会因国内立法、司法解释等而导致掌握信息的人拥有极大的自由裁量权，因而设计了相应的程序性救济措施。《亚特兰大知情权宣言》要求国家“对法律的实施进行定期监测和报告”，“由立法和主要审查机构对执法和守法进行审查”。1994年《媒体与司法关系的马德里准则》第11条、12条规定：“辩方和媒体有权利在最大程度上知悉进行限制的理由（如果必要，对此理由有保密的义务），并有权对这些限制提出抗辩。对于司法机关作出决定不公开审理的案件，媒体有权要求采取对于‘禁止报道’的补救措施。”该准则第八条规定：“只要法官实施对规则规定的权利限制，媒体就有权利要求听证和进行上诉。”既然审判公开不只是当事人的权利，立法就不能仅仅设计上诉程序来对不公开司法信息的行为进行惩处，还要赋予普通公民和媒体审判公开申请权以及对不公开审判的起诉权。立法应当赋予公民和媒体记者这样一种权利：当他们申请对某一案件进行公开审理的时候，如果法院决定不公开审理，他们有权针对这一决定提起诉讼。

中国目前没有一部统一的《信息公开法》。2007年1月国务院通过、2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》是中国第一个关于政府信息公开的行政法规，也是中国开始信息公开立法的标志。遗憾的是，这一法规提出信息公开的主体是“行政机关”，而不包括法院等其他国家机关，因此目前在中国要求法院公开司法信息的请求尚缺乏法律依据。为使司法信息公开正当化、合理化，使司法信息公开不足的救济有法可依，必须推进司法民主和司法透明理念的不断深入人心，使法院等国家机关和所有公共机构都成为信息公开的义务主体。必须扩大《政府信息公开条例》的适用范围，将司法信息公开及其救济机制作为一项重要内容纳入其中，并在条件成熟时提高《政府信息公开条例》的立法位阶，将其上升为法律。只有以立法的形式赋予公民申请司法信息公开权，允许其在该权利受到侵害时提起上诉或者向专门法院起诉，使法院不公开司法信息就可能成为被告，才能从根本上解决司法信息公开的落实问题，才能更好地维护公民的司法知情权并为这一权利的实现提供法律保障。

注释

①张维辑：《最高院连续发文力推司法公开》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362194.htm？node=20908.②龙飞：《全国法院10月将开展“司法公开宣传月”活动》，新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-09/25/c_12601304.htm.③“第19条组织”是一个致力于保护和提高表达自由水平的民间国际组织，该组织因其主张符合《世界人权宣言》第19条“为表达自由”而得名。④ARTICLE 19：The Public＇s Right to Know：Principles on Freedom of Information Legislation，ARTICLE 19，London，ISBN 1902598105，June 1999，http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.1999—07—01.⑤⑩张吉喜：《刑事诉讼法中公正审判权：以〈公民权利和政治权利国际公约〉为基础》，中国人民公安大学出版社，2011年，第49—50页。⑥The Madrid Principle on the relationship between the media and judicial independent.CJJL yearbook.Vol 4（1995）.⑦张宽明：《敞开法治之窗 维护司法权威——中国法院国际互联网开通五周年回眸》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/public/detail.php？id=260469.⑧韩丹东：《全国中级人民法院网站建有有效网站的情况》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362200.htm？node=20908.⑨张维：《法院网站建设落后于政府网站》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/20/content_3362202.htm？node=20908.［11］［奥］曼弗雷德·诺瓦克：《民权公约评注：联合国〈公民权利和政治权利国际公约〉》，毕小青等译，生活·读书·新知三联书店，2003年，第249页。［12］Bommer，F.，“？ffentlichkeit der Hauptverhandlung zwischen Individualgrundrecht und rechtsstaatlich-demokratischem Strukturprinzip”，in Donatsch，A.，Forster，M.，and Schwarzenegger，C.（eds.），Strafrecht，Strafprozessrecht und Menschenrechte：Festschrift für Stefan Trechsel（Zurich：Schulthess，2002），p672.转引自Stefan Trechsel，Human Rights in Criminal Proceedings，Oxford University Press，2005，p126.