我国土地市场建设的经验借鉴和目标模式设计*

山世英 靳相木

土地市场是土地这种特殊商品在流通中发生的各种关系的总和。土地作为自然、经济和社会的综合体，土地市场必然是一个具有多层次、多面性的市场形态，从不同角度观测，土地市场的内涵呈现出不同的景象。土地市场是一种资源性生产要素市场，同时又是一种产权市场，交易活动的实质是土地权利的交易。土地市场是一种以不动产为表征的市场，房地产已经成为基本消费品和主要投资品，成为中国产品市场的重要组成部分，国际上，几乎所有国家土地市场与房产市场总是有机结合在一起。随着信用和金融关系的发达，不动产市场开始与金融市场深度结合，土地市场中不仅有实物形态的土地、房产，而且还出现了证券形态的土地，如土地股票、土地债券、房地产信托基金等有价证券。

人多地少的基本国情，决定了我国土地市场未来的建设和发展是在最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度约束下的建设和发展，这意味我们可以最大程度地减少政府对土地市场的行政介入，但减少之后的行政介入程度也不会低于其他发达国家和地区的水平。土地公有制是我国基本经济制度的重要基石，必须长期坚持，由此决定了土地市场未来的建设和发展是在维护好、保护好和实现好土地公有制的前提下展开的。

基于我国经济社会发展的阶段性特征和土地市场发展的现状，建设和发展土地市场既要总结和运用已有的成功经验，又要着力破解面临的问题和难题，还要着眼于我国未来经济社会发展和经济体制改革的大局和趋势。

一、土地市场建设的经验借鉴

通过对市场经济发达国家和地区土地市场模式及经验的分析研究，有以下几方面的经验可供我国土地市场建设借鉴。

1.从实际出发，选择具有本国特色的土地市场模式

不同国家土地市场的结构和模式往往因受该国的政治制度、土地权利制度、法律体系、文化历史传统和发展阶段等的影响而有很大不同。土地市场的培育和建设大都从本国实际出发，形成各具特色的土地市场模式。我国的土地市场建设也需要从中国的独特土地公有制、政治体制、法律体系出发，充分考虑我们经济社会发展所处的阶段，特别是要与过去三十年土地制度改革的成果相衔接。

2.促进土地市场结构简单化，降低交易费用

发达国家或地区的土地市场结构都比较简单，交易规则都很简明，都由平等的市场主体自由交易，政府只是根据相应的法律、政策进行调节。我国应逐渐简化土地市场结构，公平对待国有土地和集体土地，明确所有权和使用权主体的权、责、利，通过税收、规划等政策来调控市场。

3.对土地市场的管理应更多使用经济和法律手段，尽量减少对土地资源配置的直接干预

土地市场不同于其他市场，政府的介入是必不可少的，而且政府在介入土地市场时出于不同的目标对土地市场的管制和监控程度也存在一定差异，但其共同点是政府干预更多使用经济手段和法律手段，尽量减少对土地具体交易的干预，减少行政手段的使用。在我国土地市场建设中，今后应加强土地法律制度建设，要协调好土地利用总体规划及土地利用年度计划等行政手段与土地市场的关系，更多依靠税收、利率等经济杠杆来调控市场。

4.土地市场管理的重点应转向保持市场稳定，防止市场波动

经济发达国家和地区的经验显示，随着经济发展进入后工业化阶段，土地市场的管理转向保持市场稳定，防止市场波动。土地市场调控政策的焦点转向采用税收的手段调控市场投机，其中土地保有税和增值税是抑制土地市场投机的重要手段。经过20多年发展，目前我国土地市场的基础框架已经建立起来，地产泡沫问题已经出现。今后我国土地市场调控政策应该是培育市场与防范地产泡沫并重。目前，我国土地保有税税负过低，且征收范围狭窄，流转环节税种过多，不利于土地的合理有效利用，不利于抑制地价的上涨。因此，我们需要尽快改革现行税制，创设并建立完善的不动产保有税体系，降低土地增值税。

5.注意解决土地资源配置中的效率与公平问题

土地资源配置中的效率与公平问题是土地市场建设的永恒主题。在土地市场成长的不同阶段上，土地资源配置的效率与公平这一对矛盾的重点及表现形式都有所不同。如韩国1990年代土地资源配置的公平问题凸显，政府随之开始土地政策的转向，通过国家公司开发土地、增加住房（特别是中低档住房）的措施来缓解土地供需的结构性矛盾和社会公平问题，取得较好效果。随着中国特色土地市场的基础框架的建立，在土地资源配置效率的问题逐步得到解决的形势下，土地资源配置的公平问题也将出现，在一定时期甚至可能成为社会矛盾的焦点。这就要求我们在土地市场建设过程中，关注和解决土地资源配置中的效率与公平问题。

二、土地市场建设的目标模式设计

土地市场建设的指导思想应该以服务经济建设为中心，全面深化土地使用制度改革，更好地发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

1.土地市场建设的目标模式

土地市场建设的目标模式是建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的城乡统一的土地市场。具体分为几方面内容：

一是交易主体。政府、农村集体经济组织、土地使用权的合法权利人及用地需求者。其中，政府作为市场交易主体的，除因公共利益实行土地征收、征用、收回的情形外，其他主要限于因调控需要以平等主体方式收购储备和供应土地，因土地资产变现交易土地。

二是交易客体。国有土地使用权、集体土地使用权，国家通过征收方式进行的集体土地所有权的交易，农村集体经济组织之间进行的土地所有权置换等。

三是运行规则。除法律另有规定外，任何组织和个人都可进入土地市场进行交易；市场主体应按照不同的土地权利对应的市场价格平等地进行交易，公平承担各种税负，防止市场垄断、不正当竞争和行政权力的不当干预；交易方式由土地权利人自行确定，但除涉及国家秘密外的其他土地交易，都应按照自愿、等价、互惠的原则公开进行。

四是宏观调控。政府根据经济社会发展目标和土地市场运行状态，主要运用规划管制、用途管制、税收政策、货币政策，适当运用土地供应需求管理政策、价格管制，在确保18亿亩耕地总量的前提下，平衡土地市场总供给与总需求，防止市场出现过大波动，解决土地资源配置的公平问题。

五是服务监管。建立健全产权保护、交易纠纷仲裁与法律援助、市场信息收集与公布、不正当交易处置、闲置空闲土地处理等服务监管体系。培育和发展市场中介组织。

六是政府职能。适度分离政府角色。政府职能主要定位于土地市场的制度供给、耕地保护、市场监管、市场调控和市场服务。政府直接参与土地市场交易的范围，仅限于因公共利益征收征用土地，因调控需要以平等主体方式收购储备和供应土地，因土地资产变现交易土地。其中，政府供应土地应逐步走向纯粹的资产交易，不再附加其他超经济的行政要求，这些要求由土地受让者取得土地后按照相关规定自行办理。

2.未来土地市场交易主要类型

在城乡土地市场统一的前提下，土地市场的交易主要包括以下类型：

一是建设用地使用权出让与转让。建设用地使用权出让是指国家以土地所有者的身份，将建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付地价款的行为。建设用地使用权转让是指土地使用权者将经过出让程序获得的土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。建设用地使用权出让与转让包括国有建设用地使用权出让、转让及集体建设用地使用权出让、转让。要规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

二是建设用地使用权租赁。包括政府或农民集体直接向用地者出租土地，及其他有权出租土地的建设用地使用者出租土地。可以出租的建设用地使用权必须领有国有土地使用证，具有土地建筑物、其他附着物的合法产权证明。通过行政划拨方式取得依法同土地管理部门补签了出让合同并补交了出让金的建设用地使用权可以依法租赁。

三是建设用地使用权入股。土地所有权人或使用者以一定年限的建设用地使用权作价，折合成一定数额的股份投入股份制企业的资本运营，按股份享有股东权益。农村集体经济组织可以用土地使用权与其他单位、个人以入股、联营形式共同举办企业。

四是建设用地使用权担保等融资交易。包括抵押、担保及其他融资行为。可以设定抵押权的建设用地使用权包括通过有偿出让转让方式取得的以及通过行政划拨方式取得后补签合同的。

3.未来土地市场交易目标模式的运行方式

一是交易类型明确。按照土地权利法定的原则，以法律的形式明确土地产权，重点是扩大可以进入市场交易的产权类型，主要是集体所有的建设用地使用权和原有划拨用地使用权的权益。

二是交易原则清晰。具有可交易土地权利的产权人，均可在自愿、等价、互惠的原则下自主交易，没有法律依据，不得随意进行行政干预和设置交易障碍。

三是交易方式自定。交易的方式由土地权利人自行确定，但必须按照公平、公正、公开的原则进行，对不正当交易行为，由法律授权政府以合适的方式进行必要的干预。

四是交易税费固定。土地交易、权利保有必须按照国家规定缴纳有关税费，政府作为交易主体可根据国家规定决定是否缴纳的事项。

五是交易权利保障充分。土地产权边界清晰、保障充分，权利纠纷通过政府仲裁或法院裁定的途径解决。法律对产权主体行为的限制符合正义原则，通过权利自由交易来保证产权的有效性。

六是交易信息公开。土地市场信息披露机制健全，市场中介组织发达，中介服务由社会提供，信息汇集和发布由政府和社会共同提供，保障公众的知情权和参与权。

七是交易调控分层次进行，交易监管责任共担。宏观调控由县级以上人民政府和相关部门依据经济社会发展目标和土地市场运行情况分层次协调进行。市场监管以公众参与和政府负责的形式实现。

八是公共利益和社会公平由政府保障。主要是为确保18亿亩耕地，必须严格控制耕地转用总量；为确保公益性建设项目用地，政府可行使土地征收和收回权，征收集体所有土地和收回国有土地使用权，并给予合理补偿。为保障低收入家庭住房权利，由政府以优惠的方式提供土地建设保障性住房等，同时，基于土地国情，对市场机制运行中产生的不合理用地状态，政府针对不同的用地项目将会长期采取规模和标准控制政策。

三、对设计模式的绩效评估

1.积极作用

一是行政干预空间大为减少。在这一模式中，政府征收和直接供应土地范围大大减少，只有在公共利益、市场调控和土地资产变现的前提下才能进行，且后两种交易则是按市场平等主体地位取得和出让土地使用权的行为，因此，地方政府通过行政干预获取土地收益的空间将会大大压缩，违反规划用地、越权批地、低价协议出让，低价征收高价出让等行政干预行为将会受到其他市场主体的抵制与抗争，政府将会逐步回归市场调控监管者的角色。

二是交易更加活跃，竞争将会更加充分有序。随着城乡土地市场的统一，市场交易限制将大为缩小，交易的主体和范围将大大增加，特别是数量庞大的集体建设用地将进入市场，届时，一方面土地交易将更加活跃，另一方面市场竞争将会更加激烈。

三是进一步保障农民土地权益。实现城乡统一的市场，集体建设用地在统一的市场规则下可以流转，农民的土地财产权将得到充分的体现。同时由于有集体建设用地市场化流转作为参照，农民在土地征收过程中将有更多的话语权，征收价格也将进一步市场化。

四是有利于实现城乡统筹。城乡统筹的根本途径是工业化、城市化，让农民分享发展成果，但其前提是让农民主动参与进来，而不是被动服从。让农民集体的土地能够分享土地级差收益是实现城乡统筹的重要政策手段之一。建立城乡统一的土地市场，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权利，让农民集体分享城市化过程带来的土地增值收益，提高农民的财产性收入水平，让农民更多地享受城市文明。

五是促进节约集约用地。通过城乡统一市场，释放农村集体建设用地集约利用的潜力空间。在统一的价格形成机制下，农村集体建设用地价格的回归将会进一步约束土地使用者的用地需求，引导土地的节约集约利用。而且随着政府不合理行政干预的大幅度减少，市场在土地资源配置中将起主导作用，同时由于交易的活跃，市场优化配置土地资源的能力将得到大幅提高。

2.不利因素

一是交易协调过程延长。目前新增国有建设用地主要来源于征收集体土地。城乡统一市场后，集体建设用地可以进入市场，土地需求者主要的谈判对象将会转向相对分散的农民集体，较大规模的用地可能同时需要跟几个农民集体谈判，土地交易协调的过程将会延长，从而影响开发建设的时间。同时，由于土地收益的提高，征收集体土地时农民谈判的积极性也会更高，征地的过程也将会延长。

二是用地成本可能提高。由于集体建设用地可以进入市场，土地征收定价机制给予了农民更多的谈判空间，农民集体的收益将会高于目前征收土地的补偿，由此，不仅带来经营性用地成本的提高，而且会带来公益事业建设用地成本的提高。

三是城市政府直接供应土地的收益有所减少。城乡土地市场统一后，政府可出让的土地仅限于存量国有建设用地，征地仅限于公益性，征地范围将会大大缩小，地方政府直接来自土地的收益将会减少，来源于土地收益的城市建设资金将会减少。

统一城乡土地市场，使土地价格真正回归市场，符合我国资源紧缺的状况，符合市场经济改革方向，也有利于保障农民土地权益，促进城乡统筹，引导城市化、工业化的健康发展，实现国家的和谐稳定发展。总体上看利大于弊。

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