中美土地利用规划对比

□胡 飞 沈子龙

中美土地利用规划对比

□胡 飞 沈子龙

美国从20世纪上半叶以总体规划为主干，经过口头政策规划、土地分类规划、开发管理规划等规划多元化发展阶段，发展到今天的包含政策设计、管理等在内的复合土地利用规划，并且面临着来自新城市主义和精明增长等规划新思潮的挑战，形成了更为复杂的理论体系和鲜明特征。中国从1987年起开始在全国范围内编制土地利用总体规划，迄今为止已进行过三轮修编，在规划理论、技术手段、审批程序、实施管理等方面已自成体系并臻于成熟。由于政治体制差异，美国土地利用规划在不同地区呈现出多元化特征。

规划主体：国家行为与地方自主

中国土地利用总体规划为国家法定规划，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》明确要求编制全国、省、市、县、乡五级土地利用总体规划。美国土地利用规划更多地表现为州政府的自主行为。俄勒冈州自1973年颁布以土地利用为核心的参议院第100号法案后，成立了专门的土地保护和开发委员会(LCDC)，要求州内各市、县按照LCDC拟定的州域规划目标编制土地利用规划。

规划编制完成后获得合法地位的途径也存在明显差异。中国土地利用总体规划分两类审批，全国土地利用总体规划纲要、省级规划、省会城市及人口超过100万的城市土地利用总体规划报经国务院批准;其他市、县、乡级土地利用总体规划经省级人民政府(或授权设区市级人民政府)批准。俄勒冈州的地方土地利用规划，则在经LCDC正式认可后，获得在州域内的合法地位。

规划目标：保护耕地与多目标协调

在规划的目的和出发点上，两国也存在显著的不同。中国土地利用规划将耕地保护置于显著地位，全国土地利用总体规划纲要明确提出“守住18亿亩耕地红线”。省、市、县、乡规划则在规划目标上略有差异，但都将保护耕地和基本农田放在首要位置。同时，严格控制建设用地规模，保护生态用地空间。

美国土地利用规划则试图在经济、生态和社会公平三角产生的发展、资源保护和公民财产权利的难题和冲突之间寻求平衡，并越来越趋向于重视人居环境。俄勒冈州土地保护和开发委员会成立后，于1974年将土地利用规划目标由原来的10个扩充到14个，并于1975年和1976年先后加入维拉米特河流绿道保护和海岸区保护等5个目标，构成了19个大目标，即公民参与、土地用途规划、农业用地、林地、开敞空间与景观遗迹区及自然资源、大气与水和土地资源质量、自然灾害和危险易发地区、休闲需要、州域经济发展、住房、公共设施和服务、交通、维拉米特绿道、河口资源、沿海滨海土地、海滩和沙丘、海洋资源等，每个目标都设定了具体的要求，这19个大规划目标延续至今。

从中国的土地利用总体规划和俄勒冈州土地利用规划目标来看，前者重点突出耕地保护目标，同时在用地规模和空间布局上对建设行为进行控制，后者则更偏重于在满足多元化的经济社会目标下对地区用地进行设计和平衡。

规划手段：规划指标体系和空间管制

中国新一轮土地利用总体规划按照农用地、建设用地、未利用地三大土地用途分类，设定形成了耕地保有量、基本农田保护任务、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整理复垦开发补充耕地规模、人均城镇工矿用地等6项约束性指标，并按照规划的层级逐层分解下达。同时，在规划技术手段上进行了较大的创新，提出了按三界四区，即建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界，以及允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区进行建设用地空间管控。此外，由于规划对用地规模限制的时效性，自第二轮规划编制实施以来，确立了15年的规划期，并通过土地管理法予以明确。这样，中国土地利用总体规划形成了以三大地类分类为基础、以指标约束用地规模，以分区限制用地布局，以规划期限调节用地时序的规划技术体系。

俄勒冈州地方规划则以事实基础为依据，通过政策要素来阐述规划的长期目标及实施措施。其常见的实施措施包括土地分割条例、分区规划和划定城市增长边界等，这些措施最终以规划图表达。其中，土地用途分区规划是整个规划的核心，其规划图明确了农业、林业、城市增长边界、农村居住、农村商业、公园休闲、自然资源、水体等用途区，连片的农业用地以排他的农业用途区来表述。林业分区规划、农业分区规划、城乡分区规划以及包含机场、矿产、自然资源、水体等用地类型的杂项分区规划则对规划构成支撑和补充。

俄勒冈州土地利用规划无明确的规划期，地方通过规划修订和定期评审两种方式对规划进行更新和调整。前者涉及的规划变化较小，且不定期出现;后者则视需要4!10年进行一次，且修改范围较广。

规划实施：强制实施与多途径引导

与规划指标体系的约束性相呼应，中国土地利用总体规划的实施具有强制性。通过建设项目用地预审、下达土地利用年度计划、实行批次用地和单独选址项目用地审批等方式来严格落实耕地保护和节约集约用地的基本国策，推进土地利用总体规划的实施。通过用地预审控制项目新增建设用地规模;通过下达土地利用年度计划调节规划期内各省、市建设用地扩张的规模和节奏;通过用地审批审查单独选址项目、中心城区批次用地符合规划情况和耕地占补平衡落实情况。

上个世纪90年代，美国土地利用规划处于增长管理规划时期，通过在规划中编制行动方案来引导规划的实施。其行动方案通常包括：拟开发规则概述，城市基础设施、社区设施和服务区域扩张计划，资产改善计划，不动产征收计划等。在当前融合了政策、设计、管理等在内的复合土地利用规划阶段，俄勒冈州的土地开发许可制度仍然得到保留，但由于用地规模未受限制，各类开发建设活动仅受城市增长边界及分区规划开发密度的限制，而土地发展权转移和购买等政策工具的存在，进一步削弱了规划的强制性，降低了对私人财产权利的侵害。因此，美国土地利用总体规划的实施仍然以引导为主，并具备较大的弹性。

对比分析：多目标协调、多元化实施

由于政治体制、人口资源禀赋、经济社会发展阶段和土地管理制度上的差异，中美两国土地利用规划呈现较大差异。即便在面对耕地保护压力的情况下，中国仍然能从美国土地利用规划中得到如下启示：

规划目标应从保护耕地——控制建设用地向多目标协调转变。从美国土地利用规划的冲突管理和协调的目标来看，我国目前以耕地保护为核心的土地利用总体规划仅包含了对经济发展——生态保护(或者说粮食安全)目标的统筹和协调。事实上，规划对个人和社会财产的影响是巨大的，其间的社会公平问题不容忽视。在现行土地征收和转用审批制度下，规划为开发区域的土地经过征收能获得巨额的土地增值收益，而规划为耕地和基本农田保护区的地区，土地无法实现增值。在下一轮土地利用总体规划编制时，尤其在县、乡级规划编制中，应对规划的社会公平充分考虑，实现多目标的协调。

同时，建设用地空间管制规划需进一步完善。中国第三轮土地利用总体规划提出了“三界四区”的空间管制规则，但其管制分区图和管制规则远未完善，例如允许建设区、有条件建设区和限制建设区仅明确了农用地转为建设用地的条件，却并未设定开发密度或强度限制。唯一能体现用地强度或效率的指标“人均城镇工矿用地”需准确预测规划期末的人口数据，在地方巨大的建设用地需求驱动下，对人口的估计存在明显失真，使得这一指标的作用显著减弱。在规划实施和用地审批仅依赖总体规划“一张图”的情况下，管制分区图未能发挥应有的作用。因此，可以借鉴俄勒冈州分区规划的做法，划定排他的农业用地区和城市增长边界，并在分区中设定开发密度，以实现有效保护和增长管理。

此外，规划实施手段应向多元化发展。在地区的建设用地投入的边际产出差异较大、信息不对称的情况下，通过下达年度建设用地计划的方式实施土地利用总体规划，易造成资源价格的扭曲和效率损失。同时，建设项目用地预审、批次和单独选址用地审查等严格的用地审查，加大了行政管理成本。下一步在规划实施过程中，可借鉴土地发展权转移等政策手段，减缓计划指标控制的效率损失和是否被规划为开发区域引致土地增值等社会公平问题。

（作者单位：湖北省武汉市规划研究院，原载《中国国土资源报》）