租房券在美国城市化和保障性住房政策演进中的应用（ 下）

○ 赵学刚

五、城市恢复期的需求性保障政策

1980年代后，生产服务业成为大都市区经济的驱动器，城市建设发展，加之公共交通和环境治理的改善，中心城市迅速增加的工作机会，使美国中产阶级居民向中心城市回流明显。在2000年，除费城和底特律等城市外，其他大城市均表现出明确的人口增长趋势，增长幅度在4%至30%之间。美国城市进入恢复发展期。中心城市区的就业率和住房拥有率增加，住房租金和房价上涨，使低收入家庭陷入住房支付能力的危机。

在此种情况下，美国联邦政府的住房和城市发展预算由1980年的359亿美元下降到100亿美元以下，并且减少对城市项目供应，联邦政府着力实施需求为目标的住房计划。1984年，里根政府提出“租金优惠券计划”，在1987年写入“住房与社区发展法”，尽管与1974年提出租金证明差别不大。但是，这是更加市场化的需求导向政策举措。租金优惠券指，符合资格的低收入住户从地方政府领取住房优惠券，享受补助的家庭必须拿出家庭总收入25%支付房租，相对于参加租金证明计划的住户只能在市场中租住不高于政府规定标准的住房，使用租房优惠券的住户在市场上租房租金低于政府规定租金时，政府允许其保留未用完的租房优惠券，下次继续使用；也可用于租住高于市场租金的住房，多出的费用自理。

租金优惠券计划与1974年推出的租金证明计划并行，直到1992年，克林顿执政时期，联邦政府将上述两项计划合并。对于进入住房交易市场的新建公共住房，政府规定2/3量固定下来，提供给参与这两个计划的低收入者居住。1993年时超过130万户参与这两项计划，与享受公共住房保障的家庭数目持平。

1998年，美国国会通过新的住房改革法案“品质住房与工作责任法”， 彻底合并了租金证明计划与租房优惠券计划为“住房选择优惠券计划”，停止实施租金证明计划。住房选择优惠券计划用来填补家庭调整后收入的30% 和支付标准(项目允许的当地最高房租，由住房管理机构设定)之间的差值，住房管理机构可设定支付标准为地方公平市场房租的90% － 110%，同时允许住房管理机构在同一市区根据房租水平的变化设立多项支付标准。

六、租房券项目的适用性

美国在城市重建时期直接介入并在短时间内增加公共住房供应，在城市开发时期通过大规模鼓励企业贷款、税收、担保等金融工具的综合运用，通过私人开发商积极性参与公共住房供给，无法改变试图打破城市区隔、中心城区衰败等问题，并且未真正改善低收入家庭住房条件，从60年代城市危机，美国政府开始向需求导向的政策转变，且在1970年代后的城市恢复性增长期，在经历30年实践中，面向中低收入家庭的租房券项目占有据导向的住房保障政策成为主体，因其推动了公平和效率的实现，在整体保障性政策中具有较强的适用性。

从公平性方面：

1.租房券在美国是随着城市化重建和开发进程在供给导向的住房政策，保障住房建设相对充裕情况下，打破了城市低收入住房密集，城市区隔。租房券项目打破低收入家庭住房集聚的局面，实现城市不同收入家庭融合“混居”局面的举措，有助于城市化进程中心城市和郊区的发展均衡。

2.1970年代实施针对城市低收入者的房租补贴计划（租房券项目）是1968年推出租金证明计划的延续。租房券项目满足了城市低收入阶层住房需求,并不会导致那些城市中等偏下收入阶层的不满。对于接受租金补贴的家庭而言，房租占据其收入的25%到30%,以此保障所选住房保持在适度范围内，尽管80年代后允许参加房租补贴计划的家庭选择更好的住房，但是多出的部分需要自行负担。对于中低收入家庭来说，这种补贴与限制并举的方式，保障了城市化进程中住房的公平性。

在效率方面

1.租房券项目首先提高了政府财政支出的效率。无论城市初期重建或者城市规划性开发的住房供给政策，政府直接参与住房建设使得联邦政府和城市财政支出面临考验。但是租房券项目避免了联邦政府对住房市场的直接干预，而是基于市场机制的框架，城市低收入家族获得政府财政支出所提供的住房补贴，提高了其住房消费水平。以更低的财政补贴，为更多低收入家庭提供了住房保障。1979年，租房补贴计划的参与者有近一半参与者成功找到了住房；1980年代中期，租房券在全美国成功率上升到68%；1993年，这个比例继续上升达到了81%。不仅如此，租房补贴计划也使已有存量房源得到有效利用，1981至1990年,联邦政府补贴住房14213万套,利用现有存量住房利用接近100万套。

2.租房券项目提升了财政支出效率，由于房租补贴计划不涉及住房的建设环节，规避了“城市再开发”或者“城市更新”计划中补贴私人开发商或地方政府建造住房时的资金挪用或占用风险，政府无须付出巨额的监督成本。并且政府以新的财政补贴，满足更多低收入家庭的住房需求，提高了政府的市场调控效率。这种市场化的调控也使整体城市发展布局更具合理性。

3.租房券项目提高了市场参与者的效率。城市低收入家庭在获得补贴后，住房支付能力提高,低等级住房租金水平也必将随之提高,这使得投资此类房产的房地产开发公司和个人迅速增加。租金的提高也使得此类房产的房主有可能拿出一部分资金作为维修费用,这在一定程度上避免了城市老旧房产的弃置现象。

租房券适用性的影响因素

1.住房市场供给充裕程度的影响

供给导向的住房政策的情况下，联邦政府主要通过地方政府、房地产商进行调控；在住房补贴计划实施，受到“住房市场、住户本人、所在地区公共住房管理部门的情况”等因素影响，城市化程度很高较高的市场环境中，存量住房资源的空置率决定了租房补贴计划的有效性。有关研究发现，存量住房的空置率可以用于衡量现有住房市场供给的充裕度，住房空置率被分成五个等级：若城市住房空置率低于2%，则意味着住房市场供给紧缺，2%－4%为住房市场供给较为紧缺，4%－7%表示中等充裕，7%－10%为市场较充裕，市场处于松弛装态。数据表明：空置率等于或大于10%则表示住房市场供给相当充分。在住房空置率为4%－7%时，租房券成功率提高约9个百分点，当空置率为10%，使用租房补贴优惠券的成功率提高约14个百分点。其原因在于，空置率低则意味着住房市场需求旺盛，会使私人房屋出租者优先考虑住房支付能力较强的中等收入阶层，而非租房补贴优惠券持有者，以保障获得出租房的收益，并避免租房补贴优惠的复杂手续。

2.对城市住房情况的数据统计

在实际进行租房券项目时，联邦政府把支付标准提高到公平住房市场房租的120%，并尽量减少不同行政区域之间的行政障碍。事实上，由于各城市情况不同，公平住房市场房租是在市场环境中处于变化状态的数据；基于各城市住房情况的详细数据跟踪分析，评估租房券项目的可行性，美国各城市的及时数据追踪也使HUD能根据市场变化不断调整补贴标准或者低收入家庭支付房租的比例。

3.低收入家庭对住房区域流动性

美国的租房券项目为低收入家庭提供了住房的选择性，只要房租不超过规定的最高限，允许住房券持有者在全国不同地区、任何社区寻找住房。

德文（Devine）对美国50个较大城市的人口普查数据，分析了2.64万个普查区。83.5%普查区内居住有租房券的持有人。普查区总数的66%以上租房券持有者住户和总户数的比例不到2%。10%－25%的占人口普查区总数的2.4%，达到及超过25%的只占人口普查区总数的0.2%。金斯里（Kingsley）通过对48个城市中因为公共住房拆除而搬迁获得租房券持有者的住房调查发现，平均每个城市只有99户通过租房券搬迁的住户，租房券搬迁住户超过200户的城市仅有5个，在对4288户租房券搬迁户分析后得知，这4288户分布在2170个人口普查区中，平均每个人口普查区不到两户。租房券持有人是在全国范围内广泛分布，具有充分的流动性，避免了低收入家庭居住的再次的聚合。

租房券项目是美国城市化发展中经历了供给导向的保障保证政策探索后，从中低收入家庭住房需求状况出发，以市场作用发挥存量住房的充分利用。租房券项目的实施前提是相对充溢的住房供给，并且政府需要及时根据住房市场状况对于租金补贴水平进行适应性变化，并兼顾城市住房发展的实际情况。不仅使租房券项目成为保障中低收入家庭住房的有效手段，实现住房市场的效率和公平，更推动城市化进程中住房格局的协调发展。■