我国城市饮用水源安全保障体制改革的探索

王如琦

（上海市水务规划设计研究院，上海 200232）

水是生命之源。饮用水源安全直接关系到每个人的生命与健康，关系到社会的稳定和经济的发展。从某种意义而言，完善饮用水源安全保障体制比建设安全保障能力更重要。

1 我国饮用水源管理体制现状存在的主要问题

当前，我国正处在经济社会迅速发展时期，随着工业化、城市化速度的加快，突发性水污染事件发生的可能性大大增加。近年来发生的哈尔滨松花江苯胺污染、无锡太湖蓝藻爆发、重庆垫江苯系物泄漏、广东北江镉污染、江苏盐城酚污染等多起严重的水源污染事件对所在地城市的人民生产生活造成严重负面影响。

往往是突发水污染事件发生后，各地政府启动由环保、水务部门主要负责，交通、建设、卫生、公安等其它部门通力合作的应急抢险机制。虽然，这种安全保障体制和机制具有简单、经济、易行等优点，与目前各部门日常管理紧密联系，但也存在以下突出问题。

（1）饮用水水源地安全保障责任主体不明确。我国饮用水水源管理的主体比较多，涉及到环保、水利（务）、建设、交通（海事）和卫生等多个部门，各部门多头管理、职能交叉，造成管理效率不高，有时甚至出现拖拉、扯皮现象。尤其在涉及跨地区的水源突发污染事件中，缺乏协调性，缺乏各个政府部门明确的监管责任，从而严重影响饮用水源安全保障管理的有效性。

（2）缺乏社会公众共同参与的饮用水源保障机制。我国的水源保护与公众利益还未建立有效的联动机制，水源管理与公众之间只有销售关系（将原水售予公众），一定程度上影响了饮用水水源地的安全保障力度。政府内部、政府和企业、政府和媒体以及公众的沟通与合作还有不强，社会公众的参与度还不够，缺乏社会中介第三方的积极参与，政府承担了过多的保护责任。总体而言，我国还未建立起全民参与的饮用水源安全保障机制。

（3）饮用水源安全保障信息沟通不畅平台不统一。目前，各地在饮用水水源遭受突发性污染事件中，各部门的信息沟通、协作互动机制尚不十分顺畅，有的地方还存在信息通报不及时、不充分，甚至发生过瞒报行为。这与目前我国推进政府职能转变，积极建设诚信政府、透明政府、高效政府的目标还有很大差距。尤其在水源地安全保障工作过程中，安全保障信息平台尚不统一，各部门的资源信息存在重复建设、独自使用、难以共享的情况，不利于饮用水源安全保障的协调。

（4）饮用水水源安全保障预警机制有待完善。当前我国的饮用水水源水质风险评估工作尚未全面开展。对于突发事件的预防和预警监测不充分。有的地方甚至缺乏对重点单位、重点污染物情况的了解，严重影响了应急反应的快速性和有效性。总体上，我国还缺乏完善高效的饮用水水源安全保障预警机制，难以有效预防和减少水源污染事件所造成的社会影响和经济损失。

2 饮用水源保障体制改革的方向和原则

2.1 改革方向

鉴于我国城市饮用水水源所在地区条件差别很大，安全保障涉及的部门和单位众多，因此，我国饮用水源安全保障体制的改革方向是，深入分析政府部门、企业、社会公众、媒体及非政府组织等与饮用水源安全保障有关的行为主体的作用机制和责任机制，理解和把握各行为主体在饮用水水源安全保障中的相关利益损益和利益诉求，按照建设现代高效、透明和责任政府的要求，明确企业应当承担的水源保护社会责任，循序渐进，逐步扩大社会公众及非政府组织参与饮用水源安全保障的权利和义务。

2.2 改革原则

从世界各国的饮用水水源管理体制调研中不难发现，政治经济制度、历史文化传统、以及水源具体情况的不同，使得饮用水源安全保障体制和机制不存在最佳的模式标准，但是在某些方面的管理正逐步趋同，对我国建立新型的饮用水源安全保障体制机制具有借鉴意义。因此，我国的饮用水水源管理体制改革可以遵循以下原则:①结合流域与区域管理，确保重点城市水源安全与经济发展统筹兼顾的原则;②按照国家和地方主体功能区划要求，进一步强化饮用水源保护区管理的原则;③坚持政府引导、企业自律，运用现代科技手段实施全方位监控适度公开的原则。

3 饮用水源保障体制方案研究

饮用水源安全保障体制改革必须结合我国的具体国情。基于现状存在的主要问题，研究认为:一是要充分发挥利益主体对水源安全保障的参与，二是要充分利用市场机制实施水源安全保障。

由于水源安全保障涉及到众多的利益主体，情况十分复杂。为了提高水源安全保障的科学性和民主性，统筹兼顾各方的利益，需要发挥利益相关方的作用，以减少因政府集权管理导致的地方和公众参与积极性降低。在水源安全保障管理中应吸纳普通市民、媒体和社会组织代表，在做重大决策的时候，建立科学论证制度和听证制度，广泛听取各方的意见，实现信息互通、规划和决策过程透明，以提高决策的科学性和民主性。

此外，由于水资源属于典型的公共物品，需要最大限度地符合公共利益。现阶段，我国社会主义市场经济的发展对水资源存在明显外部性，因此，必须有效解决和消除这些外部性。发达国家在强调政府对水源统一规划、宏观管理的同时，注重利用市场手段实施水源安全保障工作值得借鉴。如确立水交易政策、水权市场等，还有用基金会的组织方式对流域进行管理等。从而不完全依靠政府的投入，依靠社会的支持以保护水源的生态环境。

对于饮用水源安全保障体制提出以下两种改革方案:

（1）建立以全部国有资本为主体的、以水源保护、开发和利用为主要责任的水源公司，在特定区域内行使水源安全保障职责。

水源公司是由政府授权，以国资企业为主体的形式运作，在水源保护区（包括一级、二级和准水源保护区）实施管理，并接受社会力量监督的企业。

由于水源公司主要保障城市水源地水质与水量安全供给，以及周边地区的综合投资、开发、经营、管理等，因此，有利于建立有效的水源地保障力量，提高水资源利用率，促进生态城市建设和循环经济发展;有利于搭建水利建设投融资平台，多方筹资，加大投入，建设水源工程;有利于明确安全保障责任;有利于引入政府主导的适应市场经济发展的水资源管理体系，推进水工程管理体制改革和水价改革，促进水资源的保护利用。

（2）在中央、流域和地方等各级政府层面成立饮用水水源安全管理委员会，承担统筹协调、统一监督的饮用水水源安全保障管理模式。

饮用水水源安全保障既离不开水资源的统一监督和管理，也必须要有水污染防治的统一监督和管理。为了克服饮用水水源安全保障职责不清、执行不力的矛盾。建议按照自下而上或自上而下的原则成立各级政府的饮用水水源安全保障委员会。

在中央政府层面，成立饮用水水源安全管理委员会，将相关部委中与饮用水水源安全保障有关的职能集中到该委员会，该委员会应设定为国务院部门。由国务院内涉水的行政主管部门代表与各省、自治区、直辖市代表组成。该管理机构属于法定型的行政主体，由国务院颁布行政法规明确职责、权限和隶属关系，或者通过颁布有关法律对其进行专门授权，使其在法定的权限内拥有对全国各流域饮用水水源安全进行统一管理的权力。国务院饮用水水源安全管理委员会的主要职责为:制定饮用水水源开发利用和保护的部门规章;制定全国饮用水水源开发利用和保护的总体规划;对跨流域的饮用水水源进行调水管理;制定和发布国家饮用水水源质量标准;监督管理流域饮用水水源管理委员会的工作;协调处理跨省级流域间的饮用水水源安全保障纠纷;饮用水水源安全行政执法等。

在流域管理层面，建立流域饮用水水源管理委员会，由其实现流域内各饮用水水源安全保障职责，协调各地区利益冲突。委员会由水源地服务地区政府、所在地政府、上游地区政府和流域管理机构代表组成。采取定期会议和协议的方式工作方式，对涉及水源地管理的问题进行沟通、协商，特别是上下游生态补偿标准的确定等，保证水源地管理政策在全流域实施。随着公众参与机制的不断成熟，在各利益相关方在信息获得、自身能力等方面均允许的情况下，通过立法与上级政府的引导，可最终考虑引入政府之外的利益相关方，参与水源地流域管理协调委员会。

在各级地方政府层面上，成立饮用水安全管理委员会。饮用水水源地位于服务地区政府的辖区（市或县）内的，可直接由水源地服务地区政府的饮用水安全管理委员会进行水源地管理。饮用水水源地位于服务地区政府的辖区之外的，可由服务地区政府的上一级政府（一般为省政府）的饮用水安全管理委员会进行水源地管理。

4 结论和建议

我国的饮用水源安全保障体制与政府行政管理体制密切相关。为了进一步促进全国各地饮用水源安全保障能力的提高，需要进行探索性的改革。由于饮用水源安全保障体制改革涉及面广，不可能一蹴而就，因此，建议在现行管理体制框架下，在中央、流域和地方政府等各级层面构建统一的信息沟通平台，相关部门和单位在此平台上进行指挥、协调和决策，从而进一步完善饮用水源安全保障体制奠定良好的基础。

（编辑:王爱萍）

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