高等教育自学考试管理体制转型研究

罗立祝

高等教育自学考试管理体制转型研究

罗立祝

从组织的产生、管理者的任免与资金来源三个方面分析，自学考试管理机构具有明显的行政性和非营利性组织特征。现行自学考试管理体制的存在行政管理归属缺位、地方自主权过小、缺乏组织系统性、主考学校制度和社会助学制度尚待理顺等深层次问题。笔者提出明确自学考试的行政管理归属、建立全国考办、省级考办、地市考办三级考办之间相对统一的管理体制、理顺自学考试与主考院校之间的关系、大力推广自学考试网络助学等建议。

高等教育自学考试；管理体制；转型

自学考试管理体制是自学考试管理的组织体系及其运行机制的总称。在从1981年至今的30年运行过程中，自学考试管理部门能够与时俱进，不断改革自学考试管理机制，扩大自考生的报考权利，及时灵活地调整自学考试专业课程设置，严格规范自学考试的命题、考务、阅卷等工作，积极与行业部门合作拓展自学考试事业，推进自学考试事业蓬勃发展。但是，自学考试管理体制也存在一些必须正视的问题，这些问题已经严重制约了自学考试事业的健康发展。因此，对自学考试管理体制的研究就显得十分必要、迫切。

1 自学考试管理机构的双重组织特性：行政性与非营利性

要研究自学考试管理体制问题，就必须先厘清自学考试管理机构的组织属性。社会组织分为政府组组织和非政府组织，非政府组织又分为营利组织和非营利组织。政府组织的目标是实现社会公共利益，其资源来源于国家税收，其行为特征是采用国家强制力与意识形态来维护公共利益；营利组织通过产品的销售利润来获得自身的生存与发展，其组织目标是实现组织或个人利益，其行为遵守平等、自愿、互利的等价交换原则；非营利组织的资源来源于社会捐赠、收费与政府资助，其组织目标是实现集体利益或公共利益，其行为特征是自愿奉献。根据塞拉蒙的观点，非营利组织具有合法性、民间性、非营利性、自治性、自愿性和公益性等六个主要特征。

本文的自学考试管理机构特指全国考办、各省级考办和地区级考办这三级管理机构。对于自学考试管理机构的组织属性，笔者认为应从组织的产生、管理者的任免与资金来源三个方面进行分析。

1.1 自学考试管理机构是由政府直接设立管理

十一届三中全会以后，国家把工作重心转移至经济建设，百废待兴，社会经济各个领域急需大批建设人才，而当时普通高校的人才培养规模有限，国家迫切能寻找一种新的人才培养途径，高等教育自学考试制度由此应运而生。自学考试制度的创立具有明显的自上而下特征，1978年2月，国务院总理在全国人大的《政府工作报告》中首次提出“我们要建立适当的考核制度，业余学习的人们经过考核，证明达到高等学校毕业同等水平的，就应该在使用上平等对待。”1981年1月，国务院以国发[1981]8号文件方式迅速批转了教育部《关于〈高等教育自学考试实行办法〉的报告》，赋予教育部通过自学考试颁发学历证书的权力，并在京、津、沪、辽试点。1983年5月国务院同意设立“以教育部为主，国家计委、人事部参与”的全国自学考试指导委员会，为全国自学考试工作领导机构。同时，教育部发文规定，成立省、自治区自学考试指导委员会，由省、自治区人民政府决定审批。从产生来看，自学考试管理机构并非是由民间产生，而是由中央政府及省级政府审批设立，由此可见，自学考试管理机构具有明显的行政组织特征。

1.2 自学考试机构的中高层管理人员均由教育行政部门直接任命

自学考试指导委员会属于非实体的常设机构，由教育部长、省级教育厅厅长担任全国、省级自学考试指导委员会主任，委员会成员除了秘书长由自学考试办公室主任兼任外，其他成员基本是挂名的，但委员会成员均为政府行政官员。自学考试管理机构的中层管理人员的任免也受到教育主管部门的直接控制，实行严格的科层制管理。管理人员的直接行政任免决定了自学考试管理机构具有鲜明的行政组织特性。

1.3 考试收费成为自学考试管理机构的主要经费来源

1994年年初，全国考办并入教育部考试中心后，多数省级自学考试管理机构效仿中央的做法，与各省招办合并成立省级教育考试院或考试管理中心。教育部与财政部对全国考办采取自收自支、自负盈亏的财政管理方式，没有给予财政性拨款，全国考办只能实现“以考养考”、“集体创收”经营管理模式。绝大多数省级自学考试管理机构为全额拨款的事业单位，少数为差额拨款单位，但实际上，几乎所有省级自学考试管理机构仅事业编制的人员工资是由国家财政支付，而自学考试事业发展所需的其他经费均由各省考办从其考试报名收费中开支。从和机构的产生和管理人员任免来看，自学考试管理机构具备了政府组织的特征，但政府组织的经费来源于国家财政拨款，而自学考试管理机构的主要经费却来源于考试收费，这一点符合非营利组织的特征。

因此，可以得出结论，自学考试管理机构是一个具有一定行政职能的非营利组织。这种兼具行政性与非营利性双重组织属性就像一把双刃剑，使得自学考试事业在提高管理效能的同时，也对自身未来的事业发展埋下了绊脚石。

2 现行自学考试管理体制的存在问题

笔者把自学考试管理体制存在的问题归结为自学考试的外部管理体制、自学考试的内部管理体制以及自学考试的运行机制等三个大的方面。

2.1 自学考试的行政管理归属缺位

自学考试外部管理体制是指自学考试管理机构与教育行政主管的关系。从历史演变来看，自学考试的行政管理归属经历了合理到缺位的过程。20世纪80年代初至中期之前，在教育部内独立建制司局级的“自学考试办公室”负责全国自学考试工作，这一阶段自学考试的行政归属明确，自学考试事业发展井然有序。其后是从20世纪80年代中期至1994年，“自学考试办公室”与国家教委成人教育司合署办公，自学考试的行政管理职权明晰，自学考试事业发展总体上没有因为管理体制问题而受到影响。1988年3月颁布《高等教育自学考试暂行条例》（以下简称《条例》）第二章第六条规定：“全国考委在国家教育委员会领导下，负责全国高等教育自学考试工作。”从这款规定来看，《条例》没有明确规定教育部采用直接或者间接方式领导全国考委，这使得自学考试的行政归属关系难以理清。1994年年初，全国考办与自收自支事业单位性质的教育部考试中心合并。1998年3月10日，国家教育委员会更名为教育部后，对原国家教委成人教育司具体负责统管全国各级各类成人教育事业的职能进行调整，调整后的教育部职业与成人教育司只负责管理成人中等职业教育，其他成人教育事业的管理职能划归各相关业务司局负责。自学考试事业的行政管理司局变成了高等教育司远程教育处，而远程教育处的工作重点是广播电视大学和网络教育。由此可见，在历次的自学考试管理体制改革中，教育行政主管部门忽略了自学考试管理机构的行政属性，自学考试的教育行政管理职能被明显削弱，行政管理归属的缺失造成了自学考试管理体制的一系列深层次问题。

2.2 自学考试管理的地方自主权太小

在自学考试行政管理归属缺位的同时，自学考试管理出现了部门集权问题。新中国成立以来，国家对中央与地方政府之间的权力配置关系进行了多次调整，但总体跳不出“一放就乱，一统就死”结局。根据康乃美的研究，自学考试管理体制经历了中央集权到逐步放权，再到部门集权的过程。从自学考试试点至1985年，国家自学考试管理权下放给教育部，赋予省级政府审批成立自学考试委员会的权力，并把制定开考专业和专业考试计划的权力下放给各省级自学考试指导委员会，应该说这期间省级政府和各省自学考试指导委员会对自学考试拥有较多的管理自主权。1985年5月开始至1993年，教育部和全国考委逐渐把自学考试计划权、命题权、开考权等管理权限收回。1994年年初，全国考办并入教育部考试中心后，全国考委全面强化了对自学考试的管理，逐步收回原已下放的自学考试专业设置审批权、计划权、命题权、教材指定权、开考权，形成了自学考试部门集权的管理体制。这种部门集权是自学考试高层管理部门对教育、财政行政主管部门将其列为自收自支单位的一种应对，迫使全国考办将追求部门集体利益作为组织主要目标，这就违背了自学考试管理机构的非营利性特征，这种体制在一定程度上限制或抑制了各省自学考试管理部门发展自学考试事业的积极性。2006年，为了改善这种状况，全国考委对自考专业管理体制进行改革，把专科专业审批权下放给北京、江苏、浙江、福建、重庆、天津、湖北等7个省市，但至今全国考办再也没有增加专科专业审批权下放试点省市。这种情形与普通高校高职高专专业审批权的全面下放形成鲜明对比，许多省市自学考试管理部门强烈呼吁全国考办下放包括自学考试专科专业审批权在内的一系列权力。

2.3 自学考试三级管理体系缺乏组织系统性

组织行为理论认为，公共组织由人员、组织目标、职能、机构设置、职位设置、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件等要素构成，结构是组织实现其管理目标的基本管理工具，不同的结构对组织的过程、行为方式以及组织效率具有直接的影响。与部门集权形成鲜明对比的是，全国三级自学考试管理体制是一个较为松散的组织管理体系。全国考委并没有对各级考办的机构属性、人员编制、收费标准、经费拨款等作出统一明确的规定，由于各省考办与地市考办在组织机构、人员编制以及经费拨款隶属于各级政府管理，而各省、各地市在经济发展、教育结构、人口分布、对自学考试的认识与重视以及自学考试的机构属性等方面存在巨大差异，各省在自学考试机构建制、机构名称、规章制度、人员构成、报名收费、经费运作等方面缺少相对统一的规范体系，运行效果也大不相同。在机构建制方面，有的省采用政府机构建制，有的是事业单位建制，还有采用参照公务员管理的事业单位建制，不同建制的机构在机构规章、工作作风、人员积极性、办事效率等方面存在很大差异。在机构名称上，有的称为“××省自考办”，有的叫“××省教育考试院”，有的称为“××省招生考试中心”，还有的称为“××省考试局”，有的教育考试院甚至没有设立自学考试处。各省自考办的人员编制也大不相同，独立设置自考办的编制在30～40人，并入教育考试院的自考办专门工作人员在6～18人，由于自学考试涉及到计划、考务、考籍、命题、助学、教材、宣传等诸多事务，仅靠这些少量的工作人员只能保证自学考试事务的最低水平正常运转。近十几年来，对于已经并入教育考试院的自考办，能否得到教育考试院领导的重视成为影响自学考试事业发展的重要变量。由于高考牵涉面广、利益重大，多数教育考试院把工作重点就放在高考上面，自学考试往往得不到应有重视，在人员保障、经费投入、项目开发等方面受到不同程度的削弱。这种各自为政的机构体系导致各省之间自学考试事业发展的极度不平衡，不利于自学考试事业长远、健康地发展。

2.4 自学考试主考学校制度和社会助学制度尚待改进

“主考高等学校”是在1981年1月国务院批转的《高等教育自学考试试行办法》中首次提出，其本意是主持和组织考试，该文件提出三种供各省选择的主考办法。但在推广后，各省采用了第三种办法，即由省级考委组织统一考试，同时指定主考学校拟定专业考试计划，编写大纲，推荐教材，组织命题与阅卷，在毕业证书上副署。为了解决命题与辅导不分所产生的考试不公问题，1988年3月国务院颁布的《自学考试暂行条例》修改了主考学校的职责：只能参与命题与阅卷，负责实践环节考核，在毕业证书上副署。由此，主考学校参与自学考试的积极性大为减弱。为了解决这一问题，1997年1月国家教委发文对主考学校的职责再次进行调整，规定主考学校可以申请新开考专业，草拟专业考试计划、考试大纲，参与编写教材与辅导资料；开展示范性助学活动；阅卷；实践环节的考核；在毕业证书上副署。主考学校因得到许多实惠利益而积极性大增。自学考试主考学校制度存在许多明显问题：首先，多数主考学校仅把自学考试当作营利性产业而不是公益事业加以运作。表现为热衷于开设不用培育就能产生报考规模经济效益的专业，而对那些需要先期投入、引导未来发展方向的报考人数少的专业置之不理，开考专业设置出现了重现实、轻发展的功利化倾向。其次，省级自学考试管理机构对主考学校的管理权限不够。国家对自学考试的教育行政管理职能缺位，使得各级自考办对主考学校不具备行政管理职能，尤其是对主考学校的助学活动缺少应有的监督管理权，因此，主考学校的助学活动也存在应试教学、管理松散、忽视德育等诸多需要改进的问题。绝大多数主考院校是正厅级事业单位，而多数省级教育考试院为副厅级单位，少数独立设置的省级自考办仅是正处级事业单位，这种行政层级的尴尬使得自学考试管理机构对主考学校的自学考试工作无法进行相应的监督与管理。最后，国家给主考院校的自学考试经费拨款机制没有理顺，尚未建立直接拨款机制，这就导致主考院校为了谋取利益，而采用直接举办自学考试助学班的方式，通过收取学费方式获得经济回报，利益回报成为能否调动主考院校积极性的决定标准，这种以经济利益为追求目标而开展的自考助学容易滋生许多问题。

自学考试助学单位是指实施教学、辅导工作的助学组织，包括普通高校、业余学校以及教育培训中心等。社会助学是自学考试的主要组成部分，作为具有中国特色的高等教育形式，自学考试事业发展一直受制约于社会助学，社会助学一直是困扰自学考试事业发展的瓶颈问题。《高等教育自学考试暂行条例》规定：“各种形式的社会助学活动，应当接受高等教育自学考试机构的指导和教育行政部门的管理”。从规定来看，自学考试管理机构对自学考试社会助学只有业务指导的权力，而没有行政管理权。而相应的教育行政部门并没有设立专门部门对自学考试的社会助学工作进行行政管理，这就导致了自学考试社会助学工作行政管理权的缺位与真空，于是市场以逐利为目的而举办的自考社会助学就出现了许多问题，诸如欺瞒性招生、乱收费、师资素质低下、教学条件差等。要解决这些问题就必须理顺自考社会助学的教育行政管理归属问题。

3 自学考试管理体制改革建议

为了自学考试事业的长远发展，根据自学考试管理机构的组织特性，结合自学考试管理体制中存在的内外部问题，笔者提出如下改革建议，仅供有关部门参考。

3.1 明确自学考试的行政管理归属

由于当前自学考试行政管理职能的缺位，为了在源头上理清自学考试管理体制，应将自学考试的行政管理与业务管理分立设置。根据《条例》第二章第六条规定：“国家教育委员会设立高等教育自学考试工作管理机构，该机构同时作为全国考委的日常办事机构。”可以采用两种方案，一种是在教育部恢复设立司局级的自学考试办公室，作为自学考试的行政管理部门，而教育部考试中心负责自学考试的业务指导。这种做法需要增设自学考试办公室的机构编制。自学考试属于国家四类继续教育办学体系之一，而教育部考试中心只是一个自负盈亏的、事业性的考试管理机构，无法有效承担自学考试的教育管理任务，必须设立专门管理机构统管自学考试的行政事务。另一种方案是在教育部高教司或职成司内设置一个专门管理自学考试的行政机构，统管自学考试的行政事务，考试事务职能划归教育部考试中心。

3.2 建立全国考办、省级考办、地市考办三级考办之间相对统一的管理体制

孙中山认为凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。分权的优点是各省考办拥有自己权力和责任，可以因地制宜地发挥各自的特长，及时适应环境的变化，有利于激发各省考办的工作积极性。由于在自学考试管理系统在机构建制、机构名称、规章制度、人员构成、报名收费、经费运作等方面缺少相对统一的规范体系，各省自学考试事业发展大相庭径。因此，必须建立一个中央、省市、地市三级贯穿、相对独立的管理组织体系，在机构建制、名称、规章、人员、收费、经费等方面形成相对统一的规范体系。各省教育考试院应设立专门设立管理自学考试事务的处室，统一自学考试管理规章，建立稳定、高素质的自学考试专业化管理队伍，确保较为充足的事业发展经费，给予自学考试相对独立权，促进自学考试事业稳健发展。另外，全国考办应给各省市下放专科专业审批权，使得各省市与高职高专学校能够根据市场需求灵活办学，自主设置调整专业。全国考办对自学考试命题统筹过多，全国统考课程命题过难，应该下放更多课程的命题权。另外，全国考办应吸收高职高专院校教师参与课程标准、教学大纲的制定及命题工作。

3.3 理顺自学考试与主考院校之间的关系

作为自学考试发展的重要力量，为了调动主考院校的工作积极性，国家有必要从自学考试作为国家高等教育组成部分的高度认识自学考试事业，给予给主考院校相应的职责、权力、利益，对自学考试建立类似于国家对普通高等教育的经费拨款制度，对参加自学考试人数给予一定经费资助，按照开考专业拨给主考院校一定额度的经费，也可以按照高等教育毛入学率公式套用拨款。

3.4 大力推广自学考试网络助学

社会助学是高等教育自学考试体现教育过程的重要组成部分，与传统的自考助学模式相比，网络助学具有许多独特优势，应充分重视网络对自学考试社会助学发展的重要意义。在全国推广自学考试网络助学模式，把考生的网上学习过程量化为网上学习时间、知识点测验与阶段测验、参与互动答疑等活动、综合测验四个项目进行考核，考核所得分数以30%的比例计入考生的课程总成绩。采取措施提高网络教学质量、丰富教学模式、增强网络学习师生之间的互动等。同时，放宽对高校举办自考助学脱产班的管制。普通高校参与自学考试助学具有许多积极的社会与教育意义，也是普通高校履行社会职责的表现。高校自学考试助学脱产班出现的问题是由于教育行政主管部门对社会助学的行政管理职能的缺位而造成的，应该加强对自学考试助学脱产班的管理。建议纠正部分省市教育行政部门严禁高校参与自学助学的片面做法，是否办自考助学脱产班应由高校自主决定。因此，可以由教育部高教司管理社会助学，也可以由高教司委托省级自学考试管理机构管理高校助学活动。

[1][美]莱斯特·塞拉蒙.非营利领域及其存在的原因[C].李亚平，于海，编.第三域的兴起[M].上海:复旦大学出版社.1998:33-35.

[2]康乃美.自学考试制度研究[M].武汉:湖北人民出版社.2006:48-50.

Studies on the Transformation of Management System of Higher Education Self-taught Examination

LUO Lizhu

The institution of higher education self-taught examination is administrative and non-profit from the analysis of the emergence of organization,the appointments and dismissals of managers and the resource of funds.There exist such problems in present management system of higher education self-taught examination as the vacancy of administration,not too much autonomous right of local authorities,lack of organization system,not rationalizing the relations between university system in charge of examination and social assistance system.Thus,the article puts forward relevant solutions to these problems.

Higher Education Self-taught Examination；Management System；Transformation

G405

A

1005-8427(2012)06-0024-6

本文为福建省教育厅社会科学研究教育考试专项课题重点项目“高等教育自学考试制度转型研究”（项目编号：JA080280S）的研究成果。

福建省教育考试院